Sentenza n. 4005/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un’area precedentemente inserita dal PGT in un ambito di trasformazione produttivo da attuarsi mediante piano attuativo o permesso di costruire convenzionato, aveva presentato il 18 ottobre 2022 domanda di permesso di costruire convenzionato e, il 27 febbraio 2023, una SCIA per la medesima opera. Il Comune ha inibito la SCIA il 9 marzo 2023, ritenendo l’intervento incompatibile con la disciplina urbanistica sopravvenuta. Con motivi aggiunti è stata impugnata anche la variante generale al PGT, nella parte in cui ha attribuito all’area destinazione agricola. La ricorrente ha dedotto, quanto alla variante, la lesione del legittimo affidamento derivante dalla precedente destinazione produttiva e dalla presentazione delle istanze edilizie, il difetto di motivazione rafforzata, l’erroneità del richiamo al contenimento del consumo di suolo e alla qualificazione dell’area come suolo libero, la disparità di trattamento rispetto ad altro ambito di trasformazione mantenuto e la sostanziale natura espropriativa della destinazione agricola. Quanto all’inibizione della SCIA e al diniego del permesso di costruire convenzionato, ha dedotto l’incompetenza del responsabile dell’ufficio, sostenendo che avrebbe dovuto provvedere il Consiglio comunale, nonché l’illegittimità dell’applicazione della disciplina urbanistica sopravvenuta, ritenendo applicabile quella vigente alla scadenza del termine per la conclusione del procedimento. È stata inoltre chiesta la restituzione di euro 47.376,55 versati a titolo di contributo di concessione e monetizzazione delle aree standard, nonché il risarcimento dei danni da ritardo.

La decisione

Il TAR ha respinto le domande di annullamento relative sia alla variante al PGT sia all’inibizione della SCIA e al diniego sostanziale del permesso di costruire convenzionato. In materia urbanistica, il giudice ha ribadito che le scelte pianificatorie sono connotate da ampia discrezionalità e sono sindacabili solo in presenza di evidenti irrazionalità o di errori sui presupposti. Il precedente azzonamento produttivo non attribuisce al proprietario un diritto alla sua conservazione, né la mera presentazione di una domanda di permesso di costruire e di una SCIA determina un affidamento qualificato idoneo a imporre una motivazione rafforzata; tale affidamento può derivare, in particolare, da convenzioni di lottizzazione, accordi con il Comune o specifiche aspettative fondate su giudicati. Il richiamo al contenimento del consumo di suolo è stato ritenuto espressivo dell’esigenza sostanziale di evitare ulteriori edificazioni e non decisivo in senso tecnico; la destinazione agricola può essere prevista anche per finalità di tutela ambientale e di equilibrio tra aree edificate e spazi liberi, senza coincidere necessariamente con l’effettiva destinazione agricola produttiva. Non è stata dimostrata la situazione assolutamente identica necessaria per configurare la disparità di trattamento. La destinazione agricola non ha natura espropriativa, perché non azzera le possibilità di sfruttamento del bene e costituisce un vincolo conformativo. Quanto all’atto del 9 marzo 2023, il responsabile dell’ufficio era competente a decidere sulla domanda di permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 20, comma 6, d.P.R. 380/2001; l’intervento del Consiglio comunale riguarda l’approvazione della convenzione quando sussistono i presupposti per il rilascio, ai sensi dell’art. 28-bis, comma 2, d.P.R. 380/2001. Inoltre, in applicazione del principio tempus regit actum, l’amministrazione deve applicare la disciplina vigente al momento della decisione, anche se questa interviene oltre il termine procedimentale; il ritardo può essere fatto valere mediante il rito sul silenzio o con domanda risarcitoria, ma non impedisce l’applicazione della normativa sopravvenuta. La domanda di restituzione della somma versata è stata dichiarata improcedibile per cessazione della materia del contendere, poiché il Comune aveva già effettuato il rimborso. La richiesta di interessi, formulata soltanto con memoria non notificata, non è stata esaminata. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 20, comma 6, d.P.R. 380/2001

  Attribuisce al dirigente o al responsabile dell’ufficio la competenza a provvedere sul permesso di costruire, senza distinguere tra permesso semplice e permesso convenzionato.

• art. 28-bis, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Prevede l’intervento del Consiglio comunale per l’approvazione della convenzione quando sussistono i presupposti per il rilascio del permesso, restando al dirigente la competenza sul rilascio del titolo edilizio.

• art. 2, comma 1, lett. c), l.r. Lombardia n. 31/2014

  La ricorrente ne aveva invocato la definizione di consumo di suolo; il TAR ha ritenuto tale questione non incidente sulla legittimità della destinazione agricola, giustificata dall’esigenza di preservare l’area da ulteriori edificazioni.

• d.m. n. 1444/1968

  Richiamato quale parametro per l’eventuale sovradimensionamento delle aree destinate a standard, ipotesi che può imporre una motivazione rafforzata nelle scelte pianificatorie.

• art. 13 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Indicato quale base normativa per l’approvazione della variante generale al PGT.

• artt. 2033 c.c. e 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Invocati dalla ricorrente per ottenere la restituzione del contributo versato; la relativa domanda non è stata decisa nel merito per l’intervenuto rimborso da parte del Comune.

Massime di principio

• Le scelte urbanistiche, espressione di ampia discrezionalità amministrativa, sono sindacabili dal giudice solo quando risultino manifestamente irrazionali o fondate su evidenti errori nella valutazione dei presupposti.
• Il proprietario non vanta una pretesa alla conservazione della precedente destinazione urbanistica e la mera presentazione di istanze edilizie non integra, di per sé, un affidamento qualificato tale da imporre una motivazione rafforzata in caso di nuova pianificazione.
• La destinazione agricola di un’area può essere legittimamente stabilita anche per impedire ulteriori edificazioni e preservare l’equilibrio tra aree edificate e spazi liberi, senza che l’area debba essere effettivamente destinata alla produzione agricola.
• La destinazione agricola impressa dallo strumento urbanistico ha, di regola, natura conformativa e non espropriativa, poiché non elimina ogni possibilità di utilizzazione del bene.
• Il vizio di disparità di trattamento nelle scelte urbanistiche richiede la rigorosa dimostrazione che le situazioni poste a confronto siano assolutamente identiche.
• In applicazione del principio tempus regit actum, l’amministrazione deve decidere applicando la disciplina urbanistica vigente al momento dell’adozione dell’atto, anche quando il provvedimento intervenga oltre il termine di conclusione del procedimento; il ritardo può fondare gli strumenti di tutela contro il silenzio o una domanda risarcitoria, ma non cristallizza la disciplina precedente.

Come è indicizzato