Parere n. 1705/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Le società ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza di demolizione relativa a una struttura metallica coperta e parzialmente chiusa, di circa 730 mq, adibita a magazzino merci e realizzata senza titolo edilizio su un’area in zona agricola E5. Hanno dedotto: l’estraneità della società proprietaria alla realizzazione dell’abuso, che sarebbe stato commesso dalla società utilizzatrice in forza di un contratto di deposito; l’assenza di prova di un concorso materiale o morale della proprietaria; la violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 per il preannuncio di acquisizione dell’intera particella, estesa circa 9.804 mq e in comproprietà con terzi; l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la mancata previa sospensione dei lavori; il difetto di motivazione sull’interesse pubblico all’acquisizione e all’utilizzazione pubblica delle opere; e l’inclusione dell’area in una variante urbanistica diretta al recupero di nuclei abusivi.

Il parere

Il Consiglio di Stato esprime parere per il rigetto del ricorso. È infondata la censura relativa all’estraneità della proprietaria: l’ordine di demolizione ha natura ripristinatoria reale e può essere rivolto sia al proprietario sia al responsabile dell’abuso; ai fini della sua legittimità sono sufficienti l’accertamento dell’abuso e il rapporto qualificato del destinatario con il bene, senza dover individuare l’autore materiale. La buona fede, la distanza della sede sociale e la mancata conoscenza o partecipazione alla realizzazione non incidono sulla legittimità dell’ingiunzione, potendo rilevare, se del caso, in fasi diverse relative agli effetti patrimoniali dell’inottemperanza o alla responsabilità personale. È respinta la censura procedimentale: l’ordine è atto doveroso e vincolato, sicché la mancata comunicazione di avvio non è invalidante; non è inoltre necessario che sia preceduto da un’ordinanza di sospensione dei lavori. È respinta anche la censura sulla variante, in quanto la variante risultava soltanto adottata e non approvata e, comunque, una previsione pianificatoria non sana opere abusive già realizzate senza titolo. Sono dichiarate inammissibili le doglianze sull’acquisizione gratuita, sulla superficie acquisibile e sui diritti dei comproprietari, poiché l’atto impugnato contiene soltanto l’ingiunzione demolitoria e l’eventuale acquisizione richiede successivi accertamenti e autonomi atti. Il parere conclude che la nuova costruzione abusiva di circa 730 mq, realizzata senza il necessario titolo, giustifica l’ordine di ripristino.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'articolo 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede, infatti, che l'ordine sia notificato tanto al proprietario quanto al responsabile dell'abuso, a conferma della piena legittimità della notificazione effettuata nei confronti di entrambi i soggetti individuati dal Comune.

  L’ordine di demolizione può essere legittimamente notificato sia al proprietario sia al responsabile dell’abuso; la sua validità non dipende dall’identità tra proprietario e autore materiale.

• art. 7 l. 241/1990

  Ne deriva che l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina alcuna illegittimità dell'atto, non essendo configurabile alcun apporto partecipativo idoneo a incidere sul contenuto del provvedimento finale.

  Nel procedimento volto all’adozione di un ordine di demolizione per opere abusive, l’omessa comunicazione di avvio non invalida l’atto quando il potere è doveroso e vincolato e l’apporto partecipativo non può incidere sul contenuto del provvedimento.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  Le opere venivano qualificate come interventi di nuova costruzione, ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera e.5), del d.P.R. n. 380 del 2001, per i quali era necessario il previo rilascio del permesso di costruire.

  Il parere riporta la qualificazione delle opere come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire, ma non svolge un’autonoma interpretazione della disposizione.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione previsto dall’art. 31 d.P.R. 380/2001 ha natura ripristinatoria reale e può essere rivolto al proprietario dell’immobile anche quando questi non abbia materialmente realizzato l’abuso; per la legittimità dell’ingiunzione rilevano l’esistenza dell’abuso e il rapporto qualificato del destinatario con il bene.
• La buona fede del proprietario, la mancata conoscenza dell’abuso e l’assenza di partecipazione alla sua realizzazione non escludono la legittimità dell’ordine di demolizione, ferma la possibile rilevanza di tali circostanze in fasi diverse concernenti gli effetti patrimoniali dell’inottemperanza o la responsabilità personale.
• L’ordine di demolizione di opere abusive è espressione di potere doveroso e vincolato; pertanto, l’omessa comunicazione di avvio non comporta illegittimità quando la partecipazione non è idonea a incidere sul contenuto dell’atto.
• La previa adozione di un’ordinanza di sospensione dei lavori non è un presupposto indefettibile per l’adozione dell’ordine di demolizione.
• Le questioni relative all’acquisizione gratuita conseguente all’inottemperanza, inclusi estensione dell’area e diritti dei comproprietari, non incidono sulla legittimità dell’ingiunzione demolitoria quando l’acquisizione non è disposta dall’atto impugnato e richiede successivi accertamenti e provvedimenti.
• La mera adozione di una variante urbanistica non approvata non produce gli effetti pianificatori definitivi e, in ogni caso, una previsione urbanistica non sana opere già realizzate senza il necessario titolo edilizio.

Come è indicizzato