Sentenza n. 6090/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'appellante ha contestato il possesso dei requisiti di qualificazione e di ordine generale del consorzio stabile aggiudicatario e delle imprese coinvolte nel relativo sistema di qualificazione, nonché i requisiti professionali, tecnici e generali del raggruppamento di progettisti esterni designato. In particolare, ha dedotto vizi concernenti la qualificazione della consorziata esecutrice e l'avvalimento permanente, l'assenza dell'archeologo nel gruppo di progettazione, il difetto dei requisiti tecnico-professionali dei progettisti e le irregolarità fiscali e contributive della società Hypro e dell'ingegnere componente del raggruppamento di progettazione. La Sezione, con sentenza non definitiva, aveva dichiarato inammissibili per difetto di interesse le censure relative alla qualificazione della consorziata, essendo il consorzio aggiudicatario direttamente titolare dell'attestazione SOA richiesta; aveva respinto le doglianze sulla composizione del gruppo di progettazione e sui requisiti tecnico-professionali; aveva invece disposto istruttoria sulle posizioni fiscali dei progettisti. Quanto alle irregolarità fiscali, l'appellante sosteneva che sussistessero violazioni definitivamente accertate, tali da imporre l'esclusione automatica, e che le rateizzazioni fossero state richieste o concesse tardivamente. Deduceva inoltre l'omessa o insufficiente istruttoria del TAR e l'erroneità del riferimento al valore complessivo dei lavori anziché a quello delle prestazioni di progettazione. Dopo l'istruttoria, l'appellante non ha tuttavia dedotto una distinta censura relativa all'eventuale perdita della regolarità fiscale intervenuta tra la scadenza del termine di presentazione dell'offerta e l'aggiudicazione o la verifica dei requisiti.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata, sebbene in parte con diversa motivazione. Le censure sul sistema di qualificazione sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse, poiché il consorzio stabile aggiudicatario possedeva direttamente la qualificazione SOA richiesta; eventuali carenze della consorziata esecutrice o delle imprese che avevano contribuito alla sua qualificazione erano quindi irrilevanti. Le doglianze sulla figura dell'archeologo sono state respinte perché dagli atti risultavano sia l'individuazione della professionista sia l'impegno vincolante allo svolgimento delle prestazioni, senza che fosse possibile sovrapporre il raggruppamento dei progettisti al gruppo di lavoro richiesto dalla lex specialis. Sono state respinte anche le censure sui requisiti tecnico-professionali dei progettisti, in parte per genericità e in parte perché formulate soltanto mediante memorie; inoltre, ai fini dell'esperienza professionale, possono rilevare servizi analoghi, studi di fattibilità, attività propedeutiche, consulenze specialistiche e varianti progettuali, senza necessità di identità assoluta delle prestazioni. Quanto alla Hypro, l'istruttoria ha accertato che, prima della scadenza del termine per la presentazione dell'offerta, essa era stata ammessa alla rateizzazione o alla rottamazione di diversi debiti fiscali. Pertanto non sussisteva irregolarità fiscale rilevante né definitivamente accertata né non definitivamente accertata, poiché il pagamento o l'impegno vincolante a pagare si era perfezionato tempestivamente. La rateizzazione modifica l'obbligazione tributaria originaria, differendone l'esigibilità, e consente all'operatore di partecipare alla gara senza incorrere nella causa di esclusione dell'art. 80, comma 4, del d.lgs. n. 50/2016. Quanto all'ingegnere, una cartella notificata il 21 ottobre 2022, per un'imposta di 3.948 euro, è divenuta definitiva solo il 20 dicembre 2022, dopo la scadenza del termine per presentare l'offerta e dopo l'aggiudicazione non efficace. L'altra cartella, divenuta anteriormente non impugnata, riguardava un importo fiscale inferiore alla soglia di 5.000 euro. L'eventuale irregolarità definitiva maturata nel breve periodo successivo non poteva essere esaminata perché non era stata dedotta come specifica censura né in primo grado né in appello mediante motivi aggiunti; una diversa pronuncia avrebbe violato il principio della domanda e determinato ultrapetizione. Le doglianze contributive relative alla Hypro sono state smentite dal DURC regolare e dall'istruttoria. Esse erano inoltre state reiterate soltanto nella memoria di replica, oltre i limiti propri di tale atto ai sensi dell'art. 73, comma 1, c.p.a. La questione sulla possibile sostituzione del progettista e le ulteriori questioni eurounitarie sono rimaste assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni; il contributo unificato resta a carico dell'appellante in applicazione del principio di soccombenza.

Norme richiamate

• art. 225, comma 13, d.lgs. 36/2023

  La disposizione è valorizzata quale norma di interpretazione del regime dei consorzi stabili e del cumulo alla rinfusa: il consorzio può spendere la qualificazione maturata nella propria organizzazione imprenditoriale e, se direttamente qualificato, l'eventuale carenza della consorziata esecutrice è irrilevante.

• art. 46 d.lgs. 50/2016

  Consente di valorizzare, ai fini dell'esperienza professionale dei progettisti, anche attività e servizi riconducibili al medesimo settore, non necessariamente identici alle prestazioni oggetto di gara.

• art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016

  Il presente comma non si applica quando l'operatore economico ha ottemperato ai suoi obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte o i contributi previdenziali dovuti, compresi eventuali interessi o multe, ovvero quando il debito tributario o previdenziale sia comunque integralmente estinto, purché l'estinzione, il pagamento o l'impegno si siano perfezionati anteriormente alla scadenza del termine per la presentazione delle domande.

  Le violazioni fiscali definitivamente accertate possono determinare l'esclusione automatica solo se superano la soglia prevista e non siano state tempestivamente sanate mediante pagamento, estinzione o impegno vincolante a pagare. Le violazioni non definitivamente accertate non comportano automaticamente l'esclusione, ma richiedono, ove rilevanti, una valutazione motivata della stazione appaltante.

• art. 48-bis d.P.R. 602/1973

  L'importo richiamato dall'art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016 costituisce la soglia per individuare la gravità delle violazioni fiscali definitivamente accertate; la decisione indica tale soglia in 5.000 euro.

• art. 2 decreto MEF 28 settembre 2022

  Per le violazioni fiscali non definitivamente accertate, individua la soglia di gravità nel 10 per cento del valore dell'appalto, con importo comunque non inferiore a 35.000 euro.

• art. 4 decreto MEF 28 settembre 2022

  Definisce quando una violazione fiscale può considerarsi non definitivamente accertata ai fini dell'art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016.

• art. 19, comma 1, lett. d), d.lgs. 546/1992

  Le cartelle di pagamento sono impugnabili, anche per vizi propri e, nei casi previsti, per vizi degli atti presupposti; la loro impugnabilità esclude la definitività del debito fino alla scadenza del termine di impugnazione.

• art. 21 d.lgs. 546/1992

  Il termine di sessanta giorni per impugnare la cartella rileva per stabilire il momento in cui la violazione fiscale diviene definitivamente accertata.

• art. 104, comma 3, c.p.a.

  Consente la proposizione in appello di motivi relativi a vizi emergenti da documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado; la decisione ne ricava che l'appellante avrebbe dovuto proporre motivi aggiunti per contestare l'eventuale irregolarità sopravvenuta emersa dall'istruttoria.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La memoria di replica deve limitarsi alle controdeduzioni rispetto ai nuovi documenti o alle nuove memorie delle controparti e non può trasformarsi in un atto difensivo autonomo contenente nuove deduzioni.

• art. 57, paragrafo 3, direttiva 2014/24/UE

  È richiamato per il principio di proporzionalità e per la facoltà degli Stati membri di derogare alle esclusioni obbligatorie quando esse risultino chiaramente sproporzionate.

• art. 57, paragrafo 2, direttiva 2014/24/UE

  È richiamato nel quadro delle esclusioni per violazioni degli obblighi fiscali e contributivi e dei limiti temporali per la loro sanatoria.

• art. 1230 e seguenti codice civile

  La rateizzazione è qualificata, secondo il richiamo alla giurisprudenza dell'Adunanza Plenaria, come meccanismo estintivo-costitutivo assimilabile alla novazione oggettiva dell'obbligazione tributaria originaria.

Massime di principio

• Nel giudizio relativo all'affidamento di un contratto pubblico, se un consorzio stabile possiede direttamente la qualificazione richiesta, le eventuali carenze della consorziata esecutrice o delle imprese che abbiano contribuito alla sua qualificazione non incidono sull'ammissione del consorzio e le relative censure sono prive di interesse.
• Il progettista esterno indicato dal concorrente deve possedere i requisiti generali e speciali richiesti dalla lex specialis, ma la sua eventuale sostituzione non può essere utilizzata per modificare sostanzialmente l'offerta e, comunque, è soggetta al limite temporale dell'aggiudicazione.
• L'ammissione alla rateizzazione o alla rottamazione, perfezionata prima della scadenza del termine di presentazione dell'offerta, può escludere la rilevanza espulsiva della posizione fiscale, poiché il debito originario viene sostituito da un nuovo debito con scadenze differite; ciò vale purché l'impegno vincolante a pagare sia tempestivo.
• Una cartella di pagamento diviene rilevante come violazione fiscale definitivamente accertata soltanto allo scadere del termine per impugnarla; ai fini della soglia di gravità non possono essere sommati importi di cui uno non sia ancora definitivo al momento rilevante della procedura.
• Il giudice amministrativo, in applicazione del principio della domanda, non può pronunciarsi su una perdita del requisito intervenuta dopo la presentazione dell'offerta se tale specifica sopravvenienza non è stata dedotta dalla parte mediante apposita censura o motivi aggiunti; farlo determinerebbe ultrapetizione.
• La memoria di replica non può introdurre nuove censure o svolgere per la prima volta attività difensiva autonoma, ma deve restare circoscritta alla confutazione delle nuove memorie o dei nuovi documenti prodotti dalle controparti.

Come è indicizzato