Sentenza n. 6239/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di concessioni Bingo definitivamente scadute e operanti in regime di proroga tecnica, hanno impugnato gli atti con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha dato attuazione all'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, prevedendo la prosecuzione della proroga fino al 31 dicembre 2024 e il pagamento di un corrispettivo una tantum maggiorato del 15%, pari complessivamente a euro 181.125 per ciascun concessionario, da versare in quattro rate. Sono stati dedotti la violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, della direttiva 2014/23/UE, dei principi di proporzionalità, adeguatezza, concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, nonché di varie disposizioni costituzionali, della legge n. 241/1990, dell'art. 112 c.p.a. e della disciplina dei contratti pubblici; l'illegittima applicazione di una norma nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione europea, che l'Amministrazione avrebbe dovuto disapplicare; la violazione di precedenti provvedimenti cautelari che avevano consentito il pagamento del canone nella misura di euro 2.800 mensili; l'irragionevolezza della proroga, disposta senza fissare un termine per l'indizione della gara di riassegnazione; la violazione dell'equilibrio contrattuale, della correttezza, della buona fede e della solidarietà sociale, anche in relazione agli effetti della pandemia, dell'emergenza energetica e della situazione bellica. È stato inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea e/o alla Corte costituzionale. L'Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura meramente patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha anzitutto respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione. La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché non riguarda la mera quantificazione di canoni nella fase esecutiva di un rapporto concessorio, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'Amministrazione di applicare il canone durante la proroga tecnica. Nel merito, il ricorso è stato accolto in forma semplificata. Sulla base della sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, il Collegio ha ritenuto che la proroga onerosa delle concessioni Bingo costituisca una modifica della concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE e non rientrante nelle ipotesi dell'art. 43 della direttiva che consentono modifiche senza nuova gara. La proroga e il canone forfetario fissato dalla legge nazionale, identico per tutti i concessionari e indipendente dai rispettivi fatturati, sono pertanto incompatibili con il diritto dell'Unione. In applicazione del principio di primazia, il TAR ha disapplicato l'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022 e, in via derivata, ha annullato la determinazione del 30 maggio 2023 e l'avviso presupposto del 4 maggio 2023. L'illegittimità della proroga non esclude tuttavia che sia dovuta un'indennità per l'utilità derivante dall'esercizio del gioco durante il periodo di proroga, purché essa non determini un vantaggio indebito per il concessionario. L'Amministrazione dovrà quindi rideterminare discrezionalmente, anche in via provvisoria nelle more dell'istruttoria, l'importo dovuto per il biennio 2023-2024, considerando i fatturati conseguiti, i vantaggi attribuiti dalla proroga senza gara e i sacrifici imposti agli operatori. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia e perché l'Amministrazione aveva applicato la legge nazionale allora vigente, mentre la pronuncia della Corte di giustizia è intervenuta successivamente.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie in materia di concessioni di pubblici servizi, con esclusione delle sole controversie relative a indennità, canoni e altri corrispettivi quando abbiano natura meramente patrimoniale; tale esclusione non opera quando è contestata la legittimità della proroga e della pretesa autoritativa di applicare il canone.

• art. 1, comma 124, legge n. 197/2022

  Disposizione nazionale che ha previsto la proroga tecnica delle concessioni Bingo fino al 31 dicembre 2024 e il pagamento di un corrispettivo una tantum maggiorato del 15%; il TAR l'ha disapplicata per contrasto con il diritto dell'Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  Disciplina le ipotesi in cui una concessione può essere modificata durante il rapporto senza ricorrere a una nuova procedura di gara; la proroga legislativa delle concessioni Bingo non rientra in tali ipotesi.

• direttiva 2014/23/UE

  Trova applicazione alle proroghe delle concessioni Bingo; una proroga che modifica sostanzialmente le condizioni della concessione senza nuova gara è incompatibile con la direttiva.

• art. 4, n. 3, TUE

  Impone il rispetto del principio di primazia e di leale cooperazione, fondando l'obbligo di disapplicare la norma nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata quando ricorrono i presupposti, ravvisati dal TAR in ragione dei precedenti conformi e della chiarezza della questione.

Massime di principio

• Una controversia relativa a una concessione di pubblico servizio resta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando non concerne la mera quantificazione di un canone nella fase esecutiva, ma investe la legittimità della proroga della concessione e della pretesa autoritativa dell'amministrazione di applicare il canone durante tale proroga.
• La proroga legislativa di una concessione che modifica le condizioni del rapporto e consente la prosecuzione dell'attività senza una nuova procedura di gara è compatibile con la direttiva 2014/23/UE solo se rientra nelle ipotesi tassative di modifica previste dall'art. 43; in caso contrario, è necessario un nuovo procedimento selettivo.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell'Unione europea e annullare, in via derivata, il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione pedissequa.
• L'illegittimità della proroga di una concessione non esclude automaticamente ogni obbligo economico a carico dell'operatore che abbia continuato a utilizzare il bene o il servizio: l'amministrazione può determinare un'indennità volta a evitare un indebito arricchimento, purché essa sia fondata su una valutazione concreta e bilanciata dell'utilità conseguita e dei sacrifici sopportati.
• Un'indennità per l'utilizzo di una concessione durante una proroga incompatibile con il diritto dell'Unione non può essere fissata in modo rigido e uniforme, indipendentemente dai risultati economici dei concessionari; deve invece considerare, tra l'altro, i fatturati conseguiti, i vantaggi derivanti dalla prosecuzione senza gara e gli oneri o le limitazioni imposti dall'amministrazione.

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