Sentenza n. 149/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia del Comune e la condanna ad adottare e trasmettere la deliberazione prevista dal Testo unico sulle società a partecipazione pubblica in relazione all’acquisizione, tramite una società controllata da V.E.R.I.T.A.S. S.p.A., dell’intero capitale di Euroscavi s.r.l. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’AGCM, la clausola dell’art. 1, comma 5, del T.U.S.P., che limita l’applicazione del decreto alle società quotate salvo espressa previsione, riguarda esclusivamente gli obblighi direttamente gravanti sulle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli adempimenti previsti dal Testo unico. Pertanto, anche l’acquisizione indiretta di una partecipazione per il tramite di una società quotata e in house avrebbe dovuto essere preceduta da una deliberazione comunale analiticamente motivata, con riferimento alla necessità della partecipazione, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità, nonché trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto impugnative contro atti lesivi della concorrenza, che non sussisterebbe un obbligo di provvedere azionabile mediante ricorso avverso il silenzio e che l’operazione, già perfezionata, renderebbe inutile una deliberazione successiva. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e la natura meramente gestionale dell’acquisizione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha affermato che la legittimazione straordinaria dell’AGCM prevista dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all’azione di annullamento, ma consente anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato. Il previo parere motivato costituisce una fase sollecitatoria e di diffida, cui segue l’azione giudiziaria in caso di mancato adeguamento. L’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, del T.U.S.P. non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’omessa adozione della deliberazione, poiché tale norma disciplina gli effetti del contratto e non consente all’amministrazione di sottrarsi ai controlli semplicemente omettendo l’atto deliberativo. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Interpretando letteralmente l’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, il giudice ha stabilito che l’esenzione riguarda le disposizioni direttamente applicabili alle società quotate e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. In base al combinato disposto degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P., l’amministrazione che acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione societaria deve adottare una deliberazione consiliare analiticamente motivata e trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti, anche quando l’acquisizione avvenga per il tramite di una società quotata. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’acquisto sia effettuato da una controllata di una società in house, poiché l’operazione costituisce una decisione significativa, non autonomamente sottratta al controllo analogo esercitato dagli enti locali. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato l’eventuale nota comunale di riscontro negativo e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, del T.U.S.P., con successiva trasmissione all’AGCM ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende non solo l’azione di annullamento, ma anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere rispetto a omissioni amministrative lesive della concorrenza, purché precedute dal parere motivato previsto dalla norma.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. direttamente destinate alle società quotate e alle loro controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L’acquisizione, anche indiretta, deve essere preceduta da una motivazione analitica sulla necessità della partecipazione, sulle ragioni e finalità dell’operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  Le decisioni degli enti locali relative alla partecipazione societaria devono essere adottate dall’organo consiliare secondo le forme previste e con la motivazione analitica richiesta dall’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’obbligo deliberativo si applica all’acquisto di partecipazioni già esistenti, anche indirette; l’inefficacia del contratto in mancanza dell’atto deliberativo non esclude l’interesse dell’AGCM a far accertare l’inerzia e ottenere l’adozione dell’atto omesso.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso era stato introdotto secondo il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio, successivamente convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato assoggettato al rito abbreviato, in ragione dell’unicità del bene giuridico della concorrenza tutelato.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Il TAR ha disposto la conversione del rito da camerale a rito abbreviato.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 consente, oltre all’impugnazione di atti amministrativi, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’omissione violi uno specifico obbligo di legge posto a tutela della concorrenza e del mercato, purché sia stato previamente adottato il parere motivato previsto dalla norma.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate e alle loro controllate solo se espressamente previsto, riguarda gli obblighi direttamente gravanti su tali società e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli adempimenti loro imposti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti, anche se l’acquisizione avviene per il tramite di una società quotata.
• La partecipazione indiretta di un ente locale a una società acquisita da una controllata di una società in house costituisce una decisione significativa, che non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house, ma deve essere deliberata dagli enti locali che esercitano congiuntamente il controllo analogo, con la verifica della necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell’operazione.
• L’inefficacia del contratto di acquisto della partecipazione derivante dalla mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non elimina l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia dell’amministrazione e a ottenere l’adozione della deliberazione omessa, poiché l’amministrazione non può sottrarsi ai controlli anticoncorrenziali semplicemente non adottando l’atto prescritto.

Come è indicizzato