Sentenza n. 2478/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza di demolizione deducendo, in primo luogo, la violazione dell'art. 7 l. 241/1990, anche in relazione all'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, l'erroneità dei presupposti e il difetto di istruttoria, per omessa partecipazione procedimentale e mancata considerazione della situazione proprietaria e fattuale dell'area, dei trasferimenti di proprietà, dell'utilizzo solo parziale del terreno e dell'intervenuta perdita dell'accesso all'area dal dicembre 2022. In secondo luogo, hanno dedotto la violazione degli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001, degli artt. 9 e 15 l.r. Lazio 15/2008 e dell'art. 3 l. 241/1990, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, erroneità e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e illogicità. Hanno contestato l'insufficiente identificazione delle opere, l'assenza di una specifica qualificazione degli abusi e la conseguente impossibilità di individuare la sanzione applicabile; la generica attribuzione ai ricorrenti di tutte le opere presenti in un'area utilizzata anche da altri soggetti; la possibile riconducibilità di alcune opere a tende, pergotende o tettoie rientranti nell'attività edilizia libera; la precarietà e amovibilità delle restanti strutture; nonché l'inesigibilità dell'ordine, poiché i ricorrenti non avrebbero più avuto accesso all'area. Il Comune e la Regione hanno sostenuto la riferibilità degli abusi ai ricorrenti quali responsabili materiali e la permanenza dell'obbligo di demolizione, richiamando anche l'art. 35 d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso esaminando in via preliminare e assorbente la censura relativa alla sopravvenuta mancanza di disponibilità materiale dell'area. Ha ritenuto non contestato che i ricorrenti, pur avendo occupato in passato una porzione del terreno e pur essendo stati qualificati nell'ordinanza come possessori e responsabili delle opere, non avessero più accesso all'area al momento dell'adozione del provvedimento. L'ordinanza era stata adottata ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e dell'art. 15 l.r. Lazio 15/2008, non dell'art. 35 d.P.R. 380/2001. Secondo il giudice, l'ordine di demolizione previsto dall'art. 31 ha natura reale e ripristinatoria e deve essere rivolto al soggetto che abbia la disponibilità materiale del bene e il concreto potere di eseguire la demolizione; non è invece legittimamente imposto a chi non possa materialmente accedere all'area né disponga di un titolo giuridico idoneo a conseguirne il possesso. La responsabilità storica nella realizzazione dell'abuso non è sufficiente a fondare la legittimazione passiva quando il destinatario non sia più in condizione di adempiere all'ordine. Poiché i ricorrenti erano privi della disponibilità materiale dell'area, difettava una condizione costitutiva dell'ordine, consistente nell'imposizione di un dovere eseguibile. Il TAR ha quindi annullato l'ordinanza di demolizione, assorbendo le ulteriori censure, e ha compensato le spese di lite.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale è stata dedotta dai ricorrenti, ma la relativa censura è rimasta assorbita dopo l'accoglimento del ricorso per mancanza di disponibilità materiale del bene.

• art. 3 l. 241/1990

  Il difetto di motivazione dell'ordinanza è stato dedotto, ma non esaminato nel merito perché assorbito.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il Comune ne ha invocato l'applicazione sostenendo che la riferibilità degli abusi ai ricorrenti rendesse irrilevanti eventuali vizi procedimentali; il TAR non ha accolto tale impostazione, decidendo sulla carenza di legittimazione passiva.

• artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordinanza impugnata era stata adottata ai sensi di tali disposizioni. L'art. 31 è stato interpretato nel senso che l'ordine di demolizione deve essere rivolto a chi abbia la disponibilità materiale del bene e il potere concreto di eseguire il ripristino.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La prospettiva dell'applicazione della sanzione per inottemperanza presuppone un ordine rivolto a un soggetto in condizione di adempiere; non può giustificare un'ingiunzione materialmente ineseguibile.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Il Comune ha richiamato tale disposizione, relativa agli abusi su suolo pubblico, ma il TAR ha rilevato che l'ordinanza era stata adottata ai sensi dell'art. 31 e non dell'art. 35.

• artt. 9 e 15 l.r. Lazio 15/2008

  L'art. 15 è stato indicato quale disposizione regionale parallela all'art. 31 d.P.R. 380/2001; anche in base a tale disciplina l'ordine demolitorio richiede un destinatario in condizione di eseguirlo.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il TAR ha rilevato la diversa funzione della memoria conclusionale e della memoria di replica, ma ha utilizzato la memoria regionale tardivamente depositata poiché i ricorrenti non vi si erano opposti.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione previsto dall'art. 31 d.P.R. 380/2001, in quanto misura reale e ripristinatoria, deve essere rivolto al soggetto che abbia la disponibilità materiale del bene e il concreto potere di rimuovere l'abuso.
• La responsabilità storica nella realizzazione di un abuso edilizio non è, da sola, sufficiente a fondare la legittimazione passiva all'ordine di demolizione quando il destinatario non abbia più la disponibilità materiale dell'immobile e non possa conseguire il possesso mediante un titolo giuridico.
• La mancanza di disponibilità materiale del bene costituisce un ostacolo all'adozione dell'ordine demolitorio, perché rende inesigibile il dovere di facere imposto e priva l'ingiunzione di una condizione costitutiva: l'eseguibilità dell'ordine.
• La possibilità di applicare le conseguenze sanzionatorie dell'inottemperanza presuppone che l'ordine di demolizione sia stato legittimamente indirizzato a un soggetto concretamente in grado di adempiere.

Come è indicizzato