Sentenza n. 687/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha contestato la revoca dell'assegnazione dello spazio commerciale e la conseguente esclusione permanente dal mercato, adottate dopo la diffusione televisiva di un servizio giornalistico relativo a presunte gravi violazioni della normativa sul lavoro e sulla retribuzione dei dipendenti. Ha dedotto, anzitutto, eccesso di potere, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità manifesta, pretestuosità, arbitrarietà, iniquità, sviamento e violazione della proporzionalità, sostenendo che il provvedimento fosse fondato su mere congetture e che i fatti fossero già stati oggetto di un procedimento penale conclusosi con archiviazione. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 7, 8, 9 e 10 l. 241/1990, poiché una misura espulsiva avrebbe dovuto essere preceduta dalla comunicazione di avvio e dalla piena partecipazione procedimentale. Con i motivi aggiunti ha impugnato il verbale di ratifica, deducendo la violazione del contraddittorio e del diritto di difesa nonché l’insussistenza dei presupposti oggettivi della revoca, anche alla luce dell’esito favorevole di accessi ispettivi. Ha chiesto altresì il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale, incluso il danno all’immagine e alla reputazione derivante dalla diffusione del provvedimento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso originario e i motivi aggiunti nella parte impugnatoria, applicando il criterio della ragione più liquida e esaminando prioritariamente la censura relativa alla violazione delle garanzie partecipative. Il regolamento dell’ente prevedeva, per le sanzioni consistenti nella sospensione protratta o nella revoca dell’assegnazione, la contestazione degli addebiti, la comunicazione di avvio della procedura, un termine di dieci giorni per le osservazioni e la possibilità di essere ascoltati dalla Commissione di Disciplina. La revoca, avente effetti definitivamente espulsivi, era stata invece adottata senza alcun previo contraddittorio. Il Collegio ha ritenuto che tale omissione violasse sia il regolamento sia i principi generali della l. 241/1990 sul contraddittorio endoprocedimentale, nonché il diritto di difesa e le garanzie del giusto procedimento applicabili alle sanzioni amministrative punitive di carattere afflittivo. La gravità e la rilevanza pubblicistica dei fatti contestati non potevano escludere il contraddittorio, anche perché la partecipazione dell’interessata avrebbe potuto incidere sull’accertamento dei fatti e sulla scelta della sanzione, da graduare secondo proporzionalità e gradualità. Il provvedimento principale è stato quindi annullato. I motivi aggiunti sono stati ritenuti ammissibili perché la ratifica della Commissione di Disciplina aveva rilevanza esterna ed era condizione necessaria per la conservazione degli effetti della misura urgente; la ratifica è stata qualificata come atto di convalescenza riconducibile all’autotutela e soggetto alle medesime regole di corretta formazione dell’atto ratificato. Anche il verbale di ratifica è stato annullato per la violazione del contraddittorio e del diritto di difesa. Le ulteriori censure sono state assorbite. La domanda risarcitoria è stata respinta: l’illegittimità degli atti non dimostrava, da sola, il danno-conseguenza e la società non aveva fornito prova, neppure presuntiva, dell’esistenza e dell’ammontare del danno, in particolare di quello reputazionale e all’immagine. Le spese, pari a euro 3.000 oltre accessori e restituzione del contributo unificato, sono state poste a carico della resistente.

Norme richiamate

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative e il contraddittorio endoprocedimentale si applicano alle sanzioni amministrative punitive di carattere afflittivo, soprattutto quando la disciplina regolamentare impone la contestazione degli addebiti e la possibilità di presentare osservazioni e chiedere l’audizione.

• art. 12 del Regolamento di gestione del mercato

  Per le sanzioni di cui alle lettere b), c) e d), la Commissione di Disciplina comunichi all'interessato l'avvio della procedura, dandogli termine di giorni dieci per far pervenire le proprie osservazioni; nel medesimo termine l’interessato possa chiedere di essere ascoltato.

  La procedura prevista dal regolamento è inderogabile per le sanzioni di sospensione protratta, sospensione a tempo indeterminato e revoca dell’assegnazione.

• art. 39 del Regolamento di gestione del mercato

  Tale misura è disposta dalla Commissione di Disciplina che deve contestare preventivamente al titolare i motivi del provvedimento. L'interessato può far pervenire le proprie osservazioni entro 10 giorni dalla contestazione.

  La revoca dell’assegnazione deve essere preceduta dalla contestazione degli addebiti e dalla concessione di un termine difensivo; il provvedimento formale dell’ente gestore presuppone la deliberazione conforme della Commissione di Disciplina.

• art. 43 del Regolamento di gestione del mercato

  Il Direttore di -OMISSIS- del settore merceologico interessato può disporre la sospensione temporanea o definitiva da ogni attività [...] per tutti i casi in cui l'operatore e/o frequentatore si sia macchiato di comportamento fortemente lesivo del normale svolgimento delle attività o del decoro, dell'immagine e del prestigio del -OMISSIS-.

  La norma attribuisce un potere non automatico e impone la scelta graduata tra diverse misure, secondo proporzionalità e gradualità, valutando le circostanze del fatto e la posizione dell’operatore.

• art. 3 c.p.a.

  Il principio di sinteticità consente al giudice di richiamare motivazioni già svolte quando la questione sia stata esaminata in modo completo.

• art. 74 c.p.a.

  Il giudice può richiamare la motivazione di una precedente sentenza della medesima Sezione relativa a una vicenda identica o strettamente analoga.

• art. 6 CEDU

  Le garanzie del giusto processo sono applicabili, secondo la qualificazione sostanziale della misura, alle sanzioni amministrative punitive aventi natura afflittiva e carattere sostanzialmente penale.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Le garanzie convenzionali derivanti dalla CEDU, quali norme interposte, concorrono a definire lo statuto costituzionale delle sanzioni amministrative afflittive.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova di condotta, evento, danno-conseguenza, nesso causale ed elemento soggettivo; la mera illegittimità del provvedimento non è sufficiente.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Nell’azione risarcitoria grava sul danneggiato la prova del danno, anche perché il principio dispositivo opera pienamente e non è sostituito dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

• artt. 1226 e 2056 c.c.

  La liquidazione equitativa presuppone la prova dell’esistenza di un danno risarcibile e l’impossibilità o particolare difficoltà di determinarne precisamente l’ammontare; non può supplire all’assenza di prova del danno.

Massime di principio

• Quando una sanzione amministrativa non pecuniaria ha carattere punitivo e produce effetti gravemente afflittivi o espulsivi, l’amministrazione deve garantire previamente la contestazione degli addebiti, un termine effettivo per le difese e, ove previsto, l’audizione dell’interessato; la violazione di tale nucleo essenziale del contraddittorio comporta l’annullamento della sanzione.
• La previsione regolamentare di una procedura partecipativa per l’irrogazione di sanzioni amministrative è vincolante per l’amministrazione e non può essere disapplicata in ragione della sola gravità dei fatti contestati o dell’urgenza, salvo che una specifica disciplina consenta espressamente una deroga per la misura concretamente adottata.
• Quando il potere sanzionatorio consente una pluralità di misure, l’amministrazione deve graduarle secondo proporzionalità e gradualità, considerando le circostanze oggettive e soggettive della condotta, i precedenti e ogni elemento rilevante; il contraddittorio è funzionale anche alla corretta scelta della sanzione.
• La ratifica di un provvedimento sanzionatorio, quando costituisce condizione per la conservazione dei suoi effetti e presenta rilevanza esterna, è atto lesivo autonomamente impugnabile; quale atto di convalescenza, deve rispettare le regole di corretta formazione della volontà provvedimentale e non può sanare la radicale omissione del contraddittorio difensivo.
• L’annullamento di un provvedimento illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare l’esistenza del danno-conseguenza, il nesso causale e gli altri elementi della responsabilità, anche quando deduca un danno all’immagine o alla reputazione. La liquidazione equitativa non supplisce alla mancata prova dell’esistenza del danno.

Come è indicizzato