Parere n. 1714/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il Comune ha impugnato la deliberazione regionale che ha revocato l’autorizzazione del 2013 alla cessione a prezzo simbolico, pari a un euro, del complesso immobiliare «ex Carceri». Ha dedotto l’omessa comunicazione di avvio e la violazione delle garanzie partecipative; il difetto di istruttoria e motivazione quanto ai presupposti della revoca; la mancata previsione di un indennizzo per gli investimenti e le spese sostenute; la lesione dell’affidamento e la responsabilità precontrattuale, anche in considerazione delle attività preparatorie alla stipula; l’incoerenza con la programmazione regionale e la possibilità di assicurare la supervisione del progetto senza revocare la cessione. Con un secondo motivo ha contestato la legittimità della nota della Direzione generale regionale del 31 agosto 2020, sostenendo che l’organo fosse incompetente a esternare la volontà della Regione. La vicenda si inserisce nella distinzione tra la cessione prevista dall’art. 3, comma 1, della l.r. Sardegna n. 35/1995, subordinata a un progetto di finalità pubblica e alle risorse dell’ente locale, e quella prevista dal comma 2.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ne ha proposto il rigetto. Le censure partecipative sono state respinte perché il procedimento era stato preceduto da interlocuzioni, sopralluoghi e corrispondenza che avevano consentito al Comune di conoscere l’evoluzione e il possibile esito della vicenda; inoltre, l’omissione della comunicazione di avvio non determina automaticamente l’annullabilità quando ricorrono i presupposti dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. È stata ritenuta adeguata, benché sintetica, la motivazione della revoca, individuata nell’indisponibilità comunale delle risorse necessarie al recupero e nella conseguente impossibilità di procedere secondo il comma 1 dell’art. 3 l.r. n. 35/1995. La mancata indicazione dell’indennizzo non invalida la revoca: l’eventuale pretesa patrimoniale può essere fatta valere davanti al giudice amministrativo, ma non in sede di ricorso straordinario, limitata alla tutela demolitoria. La censura di incoerenza con la programmazione è stata respinta perché il complesso era incluso nel Piano regionale di valorizzazione 2021-2023. Il secondo motivo è stato respinto poiché la nota contestata aveva natura istruttoria e interlocutoria, senza contenuto provvedimentale, ed era stata adottata dal vertice della struttura competente alla gestione e valorizzazione del patrimonio regionale. Il parere conclude per il rigetto del ricorso.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l.r. Sardegna 5 dicembre 1995, n. 35

  Il comma 1 riguarda “la vendita a prezzo simbolico dei beni regionali, a favore degli enti locali territoriali, esclusivamente per finalità pubbliche, di interesse pubblico o sociale, previa apposita delibera di giunta regionale sentita la Commissione consiliare competente”.

  La cessione a prezzo simbolico prevista dal comma 1 è subordinata alla destinazione a finalità pubbliche e alla presentazione, secondo le direttive regionali richiamate nel parere, di un progetto da realizzare con fondi propri dell’ente locale. Nel caso concreto, l’indisponibilità delle risorse comunali necessarie al recupero ha fatto venir meno le condizioni per procedere secondo tale disposizione.

• art. 3, comma 2, l.r. Sardegna 5 dicembre 1995, n. 35

  Il comma 2, invece, dispone che, “nello spirito di sussidiarietà e decentramento ai Comuni nella gestione e valorizzazione del patrimonio pubblico, la Regione, con deliberazione della Giunta Regionale, su proposta dell’Assessore competente in materia di demanio e patrimonio, è autorizzata, in deroga al precedente comma, 3 ad individuare l’elenco dei beni immobili regionali da destinare agli enti locali territoriali al prezzo simbolico di 1 euro. L’Ente locale che aliena il bene immobile assegnato è obbligato a destinare le risorse nette, derivanti dal prezzo di vendita, per la valorizzazione di beni di proprietà della Regione, insistenti nel proprio territorio, per i quali è avviata da parte dell’ente locale, la richiesta di concessione o utilizzo”.

  Il comma 2 disciplina un distinto meccanismo di assegnazione dei beni regionali agli enti locali, in deroga al comma 1, con gli specifici vincoli di destinazione delle eventuali risorse derivanti dalla successiva alienazione. La vicenda concreta è stata ricostruita anche alla luce del fatto che il Comune, con la deliberazione consiliare del 2019, aveva confermato l’acquisizione facendo riferimento al comma 1.

• art. 21-octies, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Ne deriva che l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento non cagiona l'automatica illegittimità del provvedimento finale qualora possa trovare applicazione l'art. 21-octies, comma 2, della stessa legge, secondo cui non è annullabile il provvedimento per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità sostanziale e il cui contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato, poiché detto art. 21-octies, attraverso la dequotazione dei vizi formali dell'atto, mira a garantire una maggiore efficienza all'azione amministrativa, risparmiando antieconomiche ed inutili duplicazioni di attività, laddove il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare all'attribuzione del bene della vita richiesto dall'interessato.

  L’omessa comunicazione di avvio non comporta automaticamente l’annullamento del provvedimento: il vizio formale è non invalidante quando non incide sulla legittimità sostanziale e risulta che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Nel caso esaminato, la Sezione ha valorizzato la conoscenza comunale dell’evoluzione procedimentale e la mancanza delle risorse necessarie per il recupero.

• art. 21-quinquies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 la mancanza della previsione di un indennizzo nel provvedimento di revoca non ha efficacia viziante o invalidante dell’atto, ma legittima solo il privato ad azionare la pretesa patrimoniale innanzi al giudice amministrativo (ovviamente non in sede di ricorso straordinario ove è ammessa la sola azione demolitoria).

  L’omessa quantificazione o previsione dell’indennizzo non invalida il provvedimento di revoca; l’interessato può far valere autonomamente la pretesa patrimoniale davanti al giudice amministrativo, ma non nel ricorso straordinario, circoscritto alla domanda demolitoria.

• art. 24 l.r. Sardegna n. 31/1998

  la Sezione osserva che trattasi di una nota istruttoria e interlocutoria, priva di contenuto provvedimentale, legittimamente adottata dal vertice della Struttura amministrativa a cui spetta la competenza alla gestione e valorizzazione dei beni del patrimonio regionale

  La nota contestata, in quanto interlocutoria e non provvedimentale, non costituisce l’esternazione definitiva della volontà regionale. La Sezione la ritiene legittimamente adottata dal vertice della struttura amministrativa competente alla gestione e valorizzazione del patrimonio regionale.

Massime di principio

• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina di per sé l’annullabilità del provvedimento finale: occorre verificare l’effettivo pregiudizio partecipativo e se, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, il contenuto dell’atto avrebbe potuto essere diverso.
• La revoca di una precedente determinazione favorevole deve essere motivata in relazione alle circostanze sopravvenute o alla nuova valutazione dell’interesse pubblico; una motivazione sintetica è sufficiente se individua chiaramente il presupposto decisivo della revoca.
• La mancata previsione dell’indennizzo nel provvedimento di revoca non ne determina l’invalidità; la pretesa patrimoniale deve essere fatta valere autonomamente davanti al giudice amministrativo e non può essere proposta in sede di ricorso straordinario, limitata alla tutela demolitoria.
• Una nota meramente istruttoria e interlocutoria, priva di contenuto provvedimentale, non equivale all’adozione di una determinazione finale dell’amministrazione e può essere legittimamente emanata dal vertice della struttura competente per materia.

Come è indicizzato