Sentenza n. 2420/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava il diniego del Comune di Reggio Emilia a una richiesta di permesso di costruire in sanatoria per una nuova viabilità privata e per la parziale sanatoria di una viabilità di cantiere in ghiaia, realizzata sui mappali 109 e 137 del foglio 256. Il Comune aveva fondato il diniego su due autonome ragioni: la mancanza della doppia conformità urbanistica ed edilizia e la tardività dell’istanza, presentata dopo la scadenza del termine di 90 giorni previsto per l’ottemperanza all’ordinanza di demolizione e ripristino e dopo l’irrogazione della sanzione pecuniaria. In appello la società ha dedotto, in sintesi, l’erronea applicazione degli artt. 17 e 40 della l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004 e dell’art. 60 della l.r. n. 15/2013, sostenendo che la disciplina regionale avrebbe disapplicato gli artt. 31 e 36 del d.P.R. n. 380/2001; ha sostenuto inoltre che l’art. 17, comma 2, della l.r. n. 23/2004 consentirebbe la sanatoria sulla base della sola conformità al momento della presentazione dell’istanza, senza necessità della conformità al momento della realizzazione. La società ha contestato anche la qualificazione della strada come opera permanente e abusiva, sostenendo che si trattasse di una strada di cantiere riconducibile all’edilizia libera e necessaria per dare esecuzione al ripristino imposto dal Comune. Ha inoltre lamentato violazione dei principi di proporzionalità, degli artt. 8 CEDU e 49 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, difetto di motivazione, travisamento e illogicità, nonché l’omesso esame da parte del TAR di alcuni motivi di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto sufficiente la prima autonoma ragione posta a fondamento del diniego, ossia la tardività dell’istanza. Il termine di 90 giorni per ottemperare all’ordinanza di demolizione e ripristino è stato qualificato come perentorio; decorso tale termine, il bene è stato acquisito ipso iure al patrimonio comunale, senza necessità di attendere l’irrogazione delle sanzioni amministrative. Poiché l’istanza di sanatoria è stata presentata il 30 aprile 2025, la società non era più legittimata a proporla. Il Collegio ha comunque esaminato anche il merito, affermando che l’art. 36 d.P.R. n. 380/2001 è applicabile in Emilia-Romagna in quanto espressione di principi fondamentali della materia del governo del territorio. Le disposizioni regionali non possono essere interpretate nel senso di eliminare il requisito della doppia conformità o di introdurre una sanatoria giurisprudenziale permanente. Anche dopo il decreto-legge n. 69/2024, convertito dalla legge n. 105/2024, per gli interventi realizzati in assenza di titolo o in totale difformità permane la necessità della conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda. La società non ha provato tale doppia conformità. Il diniego di sanatoria, essendo atto vincolato, non richiedeva una motivazione ulteriore rispetto all’accertamento della non conformità e non era annullabile per mancata analitica confutazione delle osservazioni presentate nel procedimento. È stata inoltre confermata la natura permanente e abusiva della viabilità: la larghezza di circa nove metri, la predisposizione per impianti elettrici e di illuminazione e l’impiego di materiale stabilizzato di fondazione erano incompatibili con una mera strada temporanea di cantiere e con l’edilizia libera. Il motivo sulla proporzionalità è stato respinto perché l’amministrazione, nell’applicare le misure repressive per un abuso edilizio non sanabile, esercita un potere vincolato; sono stati ritenuti incongrui i richiami all’art. 8 CEDU e agli artt. 49 e 52 della Carta, riferiti ad ambiti diversi. I motivi di primo grado riproposti in appello sono stati respinti per le medesime ragioni. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000, oltre spese generali e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Il termine di 90 giorni per ottemperare all’ingiunzione di demolizione e ripristino è perentorio; decorso inutilmente, si produce l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’accertamento di conformità richiede la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza; la norma costituisce principio fondamentale della materia del governo del territorio.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La disciplina introdotta dal decreto-legge n. 69/2024 ha previsto una maggiore flessibilità per le parziali difformità, ma non ha eliminato la necessità della conformità al momento della realizzazione per gli interventi eseguiti in assenza di titolo o in totale difformità.

• art. 2 d.P.R. 380/2001

  Le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico

  La legislazione regionale in materia edilizia deve rispettare i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale.

• art. 17, commi 1 e 2, l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  La disposizione regionale deve essere interpretata in coordinamento con l’art. 36 d.P.R. 380/2001 e non può essere intesa come fonte di una sanatoria fondata sulla sola conformità attuale dell’opera.

• art. 13, commi 3 e 4-bis, l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  Il termine per la rimessione in pristino è collegato alla disciplina statale e regionale sull’acquisizione del bene; l’inutile decorso del termine consente l’applicazione delle conseguenze previste dalla legge.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La natura vincolata del diniego di sanatoria, in assenza della doppia conformità, esclude che la mancata analitica confutazione delle osservazioni del privato determini l’annullabilità dell’atto.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  In applicazione del principio della soccombenza, la parte appellante è stata condannata alle spese del grado.

Massime di principio

• L’art. 36 d.P.R. 380/2001, quale espressione di un principio fondamentale della materia del governo del territorio, continua ad applicarsi nelle regioni a statuto ordinario e non può essere disapplicato da disposizioni regionali in assenza di un’espressa clausola di cedevolezza della normativa statale.
• Il permesso di costruire in sanatoria per opere realizzate in assenza di titolo o in totale difformità presuppone la doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’abuso sia al momento della presentazione dell’istanza; non è ammissibile una sanatoria fondata sulla sola conformità attuale dell’opera.
• Il termine di 90 giorni previsto per ottemperare all’ingiunzione di demolizione e ripristino è perentorio. Il suo inutile decorso determina l’acquisizione ipso iure del bene al patrimonio comunale, senza necessità di attendere l’irrogazione di una sanzione amministrativa ulteriore.
• La legittimazione a chiedere la sanatoria edilizia viene meno quando, per effetto dell’inutile decorso del termine di demolizione e ripristino, il bene sia stato acquisito al patrimonio comunale.
• Il procedimento di accertamento di conformità ha natura vincolata: l’amministrazione deve verificare la sussistenza della doppia conformità e il privato ha l’onere di dimostrarla. In mancanza, il diniego non richiede una motivazione ulteriore né l’analitica confutazione di ogni osservazione procedimentale.
• Una strada realizzata con dimensioni eccedenti le esigenze di cantiere, opere predisposte per impianti permanenti e fondazione in materiale stabilizzato presenta carattere permanente e necessita di titolo edilizio; non può essere qualificata come opera temporanea o intervento di edilizia libera.

Come è indicizzato