Sentenza n. 4716/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il condominio, una fondazione ETS e persone fisiche hanno impugnato il provvedimento comunale di conclusione del procedimento e l’attestazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire richiesto il 14 ottobre 2024, in variante alla SCIA alternativa a permesso di costruire del 2022, per demolire un fabbricato terziario e realizzare un edificio residenziale con spazi commerciali e piano interrato. Con il ricorso introduttivo hanno dedotto: violazione dell’art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942 e illegittima mancata sottoposizione del progetto ai gruppi di lavoro previsti dagli indirizzi comunali del 2025, oltre a difetto d’istruttoria, motivazione, contraddittorietà e sviamento; illegittimità del ricorso al titolo in variante senza revoca dei titoli precedenti e senza avvio di un nuovo procedimento, in ragione della nuova qualificazione dell’intervento come nuova costruzione; anomalia nella presentazione di una SCIA in variante e, pochi giorni dopo, di una SCIA in sanatoria, con contestazione delle attestazioni della prima; violazione degli artt. 86 e 87 del regolamento edilizio e delle norme civilistiche per l’edificazione in aderenza al confine senza consenso del condominio; mancata verifica del soleggiamento di un edificio preesistente; erronea esclusione della natura cortilizia dell’area, con conseguente violazione dei limiti di altezza previsti dal Piano delle regole. Con motivi aggiunti hanno inoltre contestato l’edificazione in aderenza assumendo la proprietà esclusiva condominiale del muro di confine e hanno dedotto che il progetto valorizzava superfici e volumi condonati, anche in parte non regolarizzati, in violazione della disciplina edilizia e delle norme sulle dichiarazioni sostitutive. Le amministrazioni resistenti e la società controinteressata hanno eccepito tardività e inammissibilità per carenza d’interesse e chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti, prescindendo dalle eccezioni preliminari di tardività e inammissibilità perché infondati nel merito. Ha rilevato che l’indice pertinente, calcolato sull’area effettiva d’intervento di 528,53 mq e sulla superficie lorda di 463,03 mq, è pari a 2,62 mc/mq, non a 5,15 mc/mq; l’altezza è di 16,66 m. Non ricorrono quindi le soglie dell’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150/1942, e gli indirizzi comunali del 2025 non si applicano perché il silenzio-assenso si era formato, al più tardi, il 22 maggio 2025, prima della loro efficacia. La mancata adozione di un provvedimento espresso non prova una carenza istruttoria: il silenzio-assenso previsto dall’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 sostituisce il provvedimento espresso, ferma la necessità per l’amministrazione di svolgere un’istruttoria puntuale; le contestazioni sull’impossibilità del silenzio-assenso, formulate soltanto in memoria, sono state ritenute tardive e comunque infondate, non impedendo la formazione del titolo la difformità urbanistica del progetto. È stata respinta anche la censura sull’uso della variante: il permesso richiesto si pone in continuità con la SCIA del 2022, rimasta efficace perché il procedimento di verifica era stato concluso il 6 novembre 2024 senza misure inibitorie; le modifiche descritte non determinano uno stravolgimento sostanziale tale da imporre un procedimento autonomo. La censura sulla sequenza delle SCIA è stata ritenuta ai limiti dell’ammissibilità e infondata: la SCIA in variante del 24 marzo 2025 era stata rinunciata il giorno successivo e seguita dalla SCIA in sanatoria del 27 marzo; le asserite falsità non erano provate e riguardavano una segnalazione non più efficace. Le contestazioni sull’edificazione in aderenza sono state respinte: il muro divisorio si presumeva comune in assenza di prova contraria, ma l’edificazione sul confine era comunque consentita dall’art. 87.4 del regolamento edilizio per nuove costruzioni o demolizioni e ricostruzioni in aderenza a muri nudi, una volta valutato il corretto inserimento edilizio e ambientale dalla Commissione per il Paesaggio; il parere favorevole del 19 dicembre 2024 aveva compiuto tale valutazione paesaggistica. La censura sul soleggiamento è stata ritenuta ai limiti dell’ammissibilità e infondata: i ricorrenti non erano legittimati a far valere il pregiudizio riferito a un edificio diverso dal loro e, comunque, la presunta interferenza risultava soltanto apparente, dovuta alla prospettiva della tavola progettuale. È stata respinta la censura sulla natura cortilizia dell’area, poiché il comparto era edificato solo su due lati, mancava la perimetrazione su almeno tre lati richiesta dalle norme urbanistiche e il nuovo edificio sarebbe stato realizzato in cortina, non al centro di un cortile. Infine, la contestazione sull’impiego di superfici condonate è stata ritenuta tardiva, essendo tale utilizzo già previsto dalla SCIA del 2022, e infondata nel merito: le superfici condonate nel 1995 erano state oggetto di successivi interventi edilizi nel 2007 e nel 2008, ormai consolidati, che avevano determinato una cesura rispetto all’assetto originario del condono e consentivano di considerarle parte dello stato legittimo dell’immobile. Le spese sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 41-quinquies, sesto comma, l. 1150/1942

  Come si ricava dal testo della citata disposizione, l’indice di edificabilità deve essere calcolato con riguardo all’area edificabile, ossia alla specifica area di intervento, e non all’intero lotto funzionale in cui potrebbero essere già presenti edificazioni che non possono essere “ricomprese” nel nuovo intervento progettuale, trattandosi di preesistenze costruttive che il Piano attuativo non può disciplinare poiché non interessate direttamente dalla nuova attività edificatoria.

  La soglia di edificabilità rilevante per l’obbligo di piano attuativo va verificata sulla specifica area oggetto del nuovo intervento, escludendo le preesistenze non coinvolte nella trasformazione.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Ne consegue che l’amministrazione pubblica competente, effettuati i dovuti e necessari accertamenti, può decidere, in luogo dell’adozione di un provvedimento espresso, di far formare un provvedimento tacito.

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire sostituisce il provvedimento espresso, ma non esonera l’amministrazione dall’effettuare gli accertamenti istruttori necessari sui presupposti e requisiti di legge.

• art. 22, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Ciò trova espressa conferma in sede normativa, dove vengono ricomprese tra le varianti ammesse quelle che non incidono, come avvenuto nella specie, sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio qualora sottoposto a vincolo e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel titolo originario (cfr. art. 22, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001), e risulta altresì in linea con la consolidata giurisprudenza, secondo la quale “le varianti in senso stretto al permesso di costruire e cioè le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante, complementare e accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all’originario permesso a costruire”

  Le modifiche che non incidono sui parametri urbanistici o sulle volumetrie, né determinano gli altri mutamenti indicati dalla norma, possono essere trattate come varianti del titolo originario, anziché imporre un procedimento del tutto autonomo.

• art. 87.4 del Regolamento edilizio del Comune di Milano

  Anche la normativa edilizia di matrice comunale, attraverso l’art. 87.4 del Regolamento edilizio (rubricato “Edificazione sul confine”) consente “in deroga alle previsioni di cui al precedente [art. 86, dove si prevede l’assenso della proprietà confinante mediante atto registrato e trascritto nel caso di costruzione a meno di tre o cinque metri], l’edificazione in corrispondenza con la linea di confine di spazi privati di altra proprietà nei casi di: (...) nuove costruzioni e ristrutturazioni con demolizione e ricostruzione, anche di maggiore estensione sia verticale che orizzontale, in aderenza a muri nudi di fabbricati esistenti, così da realizzare un corretto inserimento edilizio e ambientale che dovrà essere appositamente valutato dalla Commissione per il Paesaggio”.

  È consentita l’edificazione sul confine in aderenza a muri nudi di fabbricati esistenti, anche con maggiore estensione, se il corretto inserimento edilizio e ambientale è valutato dalla Commissione per il Paesaggio; non è necessario il consenso del proprietario confinante.

• art. 23, comma 3, N.d.A. del Piano delle regole del PGT

  L’art. 23, comma 3, delle N.d.A. del P.d.R. stabilisce che «all’interno del Tessuto Urbano Consolidato (TUC), l’edificazione in tutto o in parte all’interno dei cortili dovrà essere di altezza inferiore o pari (fatto salvo il rispetto delle norme igienico-sanitarie e regolamentari esistenti) a quella dell’edificio preesistente»; il precedente art. 5, comma 24, delle N.d.A. del P.d.R. «definisce “cortile” l’area libera o occupata anche parzialmente da costruzioni, interna ad isolati morfologicamente identificati da una perimetrazione di edifici, almeno su tre lati, che sia funzionale all’illuminazione e all’areazione dei locali che vi si affacciano».

  Il limite di altezza previsto per l’edificazione nei cortili opera solo se l’area soddisfa la definizione urbanistica di cortile, che richiede una perimetrazione di edifici su almeno tre lati e una funzione di illuminazione e aerazione.

Massime di principio

• Ai fini della soglia di edificabilità prevista dall’art. 41-quinquies, sesto comma, della legge n. 1150/1942, l’indice va calcolato in rapporto alla specifica area edificabile interessata dal nuovo intervento, non all’intero lotto funzionale quando vi siano preesistenze non coinvolte nella trasformazione.
• La formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire sostituisce il provvedimento espresso, ma non esonera l’amministrazione dall’obbligo di svolgere una puntuale istruttoria sui presupposti e requisiti previsti dalla legge. La difformità urbanistica del progetto, di per sé, non impedisce la formazione del silenzio-assenso.
• Le modifiche progettuali di non rilevante consistenza, che non determinano uno stravolgimento sostanziale e radicale dell’intervento originario, possono essere assentite mediante un titolo in variante innestato sul titolo precedente, purché quest’ultimo sia valido ed efficace.
• La disciplina comunale che consente la costruzione in aderenza a muri nudi di edifici esistenti, previo favorevole apprezzamento del corretto inserimento edilizio e ambientale da parte della Commissione per il Paesaggio, può legittimare l’edificazione sul confine senza il consenso del proprietario confinante.
• Il limite urbanistico di altezza previsto per gli interventi nei cortili si applica soltanto quando ricorrono i requisiti della definizione normativa di cortile; in particolare, non basta che l’area sia interna a un comparto se questo non è perimetrato da edifici su almeno tre lati.

Come è indicizzato