Sentenza n. 536/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L'appellante contestava la sentenza del TAR che aveva respinto l'impugnazione del provvedimento dell'Ente Parco. Con il primo motivo deduceva la violazione dell'art. 113 c.p.c. e del principio iura novit curia, sostenendo che il TAR avrebbe dovuto esaminare d'ufficio la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della disciplina regionale che escludeva il silenzio-assenso per i nulla osta dei parchi. Con il secondo motivo lamentava la violazione dell'art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 e l'eccesso di potere per comportamento contraddittorio, sostenendo che sul nulla osta si fosse formato il silenzio-assenso e che l'Ente Parco non potesse ignorare tale precedente provvedimento senza procedere al suo annullamento in autotutela. Con il terzo motivo deduceva violazione dei principi di tipicità e proporzionalità, sviamento, errore sui presupposti e manifesta irrazionalità, contestando che il nulla osta fosse stato subordinato alla demolizione di opere non comprese nell'istanza di condono, al pagamento dell'indennità e a una clausola di nullità in caso di mancata ottemperanza. Con il quarto motivo denunciava la violazione della legge n. 689/1981, dell'art. 167 d.lgs. n. 42/2004 e di varie disposizioni regionali, nonché incompetenza, genericità, carenza istruttoria e errore sui presupposti. Contestava in particolare la competenza dell'Ente Parco in luogo della Soprintendenza, la mancata contestazione dell'illecito, il termine per il pagamento, l'indeterminatezza dell'illecito sanzionato e i criteri di quantificazione dell'indennità, ritenendo assente la necessaria perizia di stima e arbitraria la determinazione del danno ambientale.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha riunito e respinto i primi due motivi, rilevando che l'art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 non estende il silenzio-assenso al nulla osta previsto dall'art. 24 l.r. n. 37/1985 per gli interventi nei parchi e nelle riserve. La disciplina speciale impone all'Ente Parco di provvedere espressamente sulle istanze di sanatoria. Il richiamo all'art. 13, commi 1 e 4, l. n. 394/1991 non è decisivo, poiché riguarda una diversa disciplina nazionale; inoltre, alla luce della Corte costituzionale n. 155/2021 e della successiva giurisprudenza del CGARS, il silenzio-assenso in materia paesaggistica risulta escluso nell'ordinamento siciliano. Non essendosi formato alcun provvedimento tacito, non era necessario un annullamento d'ufficio e non sussisteva contraddittorietà nell'adozione del nulla osta espresso. Il Collegio ha precisato che il nulla osta dell'Ente Parco non deve verificare la regolarità edilizia generale dell'immobile, ma può prendere atto del titolo comunale e resta competente a verificare la compatibilità paesaggistica e ambientale delle opere nel territorio protetto. Ha poi respinto congiuntamente il terzo e il quarto motivo. Ai sensi dell'art. 24, comma 4, l.r. n. 14/1988, il nulla osta dell'Ente Parco riguarda ogni concessione o autorizzazione relativa ad attività comportanti trasformazione del territorio del parco; la competenza non è limitata al solo contesto paesaggistico o alle modalità di fruizione. L'Ente dispone di ampia discrezionalità tecnico-specialistica nel valutare la compatibilità degli interventi e nell'imporre condizioni, sindacabile soltanto per difetto di motivazione, manifesta illogicità, inattendibilità o errore di fatto conclamato. Nel caso concreto le opere, realizzate in zona C del Parco dell'Etna, successivamente all'imposizione del vincolo, e soggette anche a vincolo paesaggistico e idrogeologico, non erano comprese nella sanatoria edilizia. Le prescrizioni imposte erano coerenti con la tutela del territorio e adeguatamente motivate mediante il richiamo agli accertamenti e ai criteri tecnici dell'Ente. Era quindi legittimo ordinare la demolizione delle opere abusive e subordinare il nulla osta relativo alle opere sanabili a prescrizioni concernenti anche manufatti non inclusi nella domanda di condono, purché insistenti sul medesimo immobile ricadente nell'area protetta. È stata ritenuta legittima anche l'indennità ex art. 167 d.lgs. n. 42/2004, calcolata sul maggiore importo tra danno arrecato e profitto conseguito: l'Amministrazione aveva quantificato il danno in euro 2.958,70 e il profitto in euro 1.639,83, applicando i criteri richiamati nel provvedimento. L'assenza di una perizia di stima non determina illegittimità in mancanza di una specifica sanzione legislativa. Il termine di sessanta giorni era riferito alla concessione edilizia comunale in sanatoria cui erano collegate le prescrizioni, non al titolo già rilasciato nel 2006. Nessuna statuizione sulle spese, poiché l'Ente Parco non si era costituito.

Norme richiamate

• art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003

  gli enti di tutela di cui ai commi 8 e 10 dell'articolo 23 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37

  La disposizione non comprende il nulla osta previsto dall'art. 24 l.r. n. 37/1985 per gli interventi nei parchi e nelle riserve; non si applica quindi il silenzio-assenso a tale nulla osta.

• art. 24 l.r. n. 37/1985

  nulla-osta del presidente dell'ente parco

  La sanatoria delle opere abusive ricadenti nei parchi regionali è subordinata al nulla osta dell'Ente Parco, che deve essere espresso e non può formarsi per silenzio-assenso.

• art. 24, comma 4, l.r. n. 14/1988

  ogni concessione o autorizzazione delle autorità competenti relativa a qualsiasi attività che comporti trasformazione del territorio del parco ... è subordinata al preventivo nulla osta dell'ente parco

  Attribuisce all'Ente Parco una competenza ampia su ogni attività di trasformazione del territorio protetto e consente l'imposizione di condizioni e prescrizioni.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  Esclude il silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico; tale disciplina opera nell'ordinamento siciliano a seguito del rinvio dinamico introdotto dalla l.r. n. 5/2011.

• art. 13, commi 1 e 4, l. n. 394/1991

  Prevede una disciplina nazionale del silenzio-assenso per i nulla osta degli Enti Parco, non applicabile alla diversa disciplina regionale siciliana relativa alle sanatorie.

• art. 167 d.lgs. n. 42/2004

  Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione

  L'indennità paesaggistica deve corrispondere al maggiore importo tra danno arrecato e profitto conseguito; è legittima la quantificazione basata sui criteri richiamati nel provvedimento anche senza una perizia di stima espressamente prevista a pena di illegittimità.

• art. 8 l.r. n. 98/1981

  zone di protezione (zona C), nelle quali sono ammesse soltanto costruzioni, trasformazioni edilizie e trasformazioni del terreno rivolte specificatamente alla valorizzazione dei fini istitutivi del parco

  La collocazione delle opere in zona C giustifica una valutazione rigorosa di compatibilità con le finalità di tutela e valorizzazione del parco.

• art. 7, comma 1, l.r. n. 5/2011

  Ha introdotto nell'ordinamento siciliano il rinvio dinamico all'art. 20 l. n. 241/1990, determinando l'esclusione del silenzio-assenso in materia paesaggistica secondo l'interpretazione richiamata dal Collegio.

• art. 3 Cost.

  Invocato dall'appellante a sostegno della questione di legittimità costituzionale, non ritenuta fondata dal Collegio alla luce della disciplina e dell'interpretazione costituzionale richiamate.

• art. 24 Cost.

  Invocato dall'appellante in relazione alla tutela del diritto di difesa; il motivo è stato respinto.

• art. 113 c.p.c.

  Il principio iura novit curia consente al giudice di qualificare diversamente i fatti e i rapporti dedotti e di applicare norme diverse da quelle invocate, purché i fatti costitutivi della fattispecie coincidano.

Massime di principio

• Nell'ordinamento siciliano, il nulla osta richiesto per la sanatoria di opere abusive ricadenti all'interno di un parco regionale ai sensi dell'art. 24 l.r. n. 37/1985 deve essere adottato con provvedimento espresso; il decorso del termine non determina la formazione del silenzio-assenso.
• La disciplina nazionale dell'art. 13 l. n. 394/1991 sul silenzio-assenso per i nulla osta degli Enti Parco non può essere automaticamente estesa alla diversa disciplina regionale siciliana delle sanatorie edilizie nei parchi.
• Il nulla osta dell'Ente Parco, richiesto per attività di trasformazione del territorio protetto, può contenere prescrizioni e condizioni finalizzate alla tutela paesaggistica e ambientale, anche con riferimento a manufatti non inclusi nella domanda di sanatoria ma insistenti sul medesimo immobile situato nell'area protetta.
• Il potere dell'Ente Parco e il potere repressivo edilizio del Comune operano su piani distinti e autonomi: il primo tutela i valori ambientali e paesaggistici del parco, mentre il secondo assicura la regolarità urbanistico-edilizia del territorio.
• Le valutazioni tecnico-discrezionali dell'Ente Parco sulla compatibilità degli interventi con i valori paesaggistici e ambientali sono sindacabili soltanto per difetto di motivazione, manifesta illogicità, inattendibilità, palese travisamento o errore di fatto conclamato, senza sostituzione del giudice all'Amministrazione.
• Ai sensi dell'art. 167 d.lgs. n. 42/2004, accertata la compatibilità paesaggistica, l'indennità deve essere parametrata al maggiore importo tra danno arrecato e profitto conseguito; l'assenza di una perizia di stima non comporta automaticamente l'illegittimità della determinazione se l'Amministrazione ha indicato e applicato criteri verificabili.

Come è indicizzato