Sentenza n. 276/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego opposto dal Comune di Milano all’istanza di accesso ai servizi abitativi transitori previsti dall’art. 23, comma 13, della l.r. Lombardia n. 16/2016. Il diniego era motivato ritenendo non provata la situazione di emergenza abitativa sulla base delle dichiarazioni sostitutive rese dall’interessata, che aveva dichiarato di non disporre di un’abitazione, di avere una residenza fittizia e di essere ospitata da vari amici; il Comune aveva inoltre rilevato che il nucleo familiare non risultava noto ai servizi sociali. Il TAR aveva annullato il diniego per violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, per difetto di istruttoria e motivazione e per mancata verifica delle dichiarazioni sostitutive. Il Comune ha appellato deducendo, con il primo motivo, che il preavviso di rigetto non fosse applicabile perché la disciplina regionale e il regolamento comunale prevedevano un ricorso amministrativo avverso il diniego, perché il procedimento avrebbe avuto natura concorsuale o comunque speciale e perché il vizio sarebbe stato non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Con il secondo motivo ha sostenuto che le dichiarazioni dell’interessata fossero generiche e prive degli elementi necessari per consentire i controlli previsti dal d.P.R. n. 445/2000, contestando inoltre che l’amministrazione avesse l’obbligo di svolgere ulteriori approfondimenti istruttori. Ha infine censurato la valutazione del TAR sulla residenza fittizia e sulla mancata conoscenza del nucleo da parte dei servizi sociali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha distinto il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. n. 241/1990 dal successivo ricorso amministrativo o giurisdizionale contro il provvedimento negativo: il primo assicura il contraddittorio endoprocedimentale e consente al privato di fornire elementi utili prima dell’adozione dell’atto; il secondo opera dopo l’adozione dell’atto e mira a contestarne la legittimità. L’assegnazione dei servizi abitativi transitori non costituisce procedura concorsuale, perché non implica una valutazione comparativa tra richiedenti né la formazione di una graduatoria. Non è applicabile l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, poiché il potere esercitato dall’amministrazione non era vincolato e l’omesso preavviso aveva impedito all’interessata di apportare elementi potenzialmente decisivi sulla propria situazione abitativa. Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà non hanno valore di prova legale o certificativa, ma costituiscono uno strumento di alleggerimento provvisorio dell’istruttoria, soggetto a verifica e prova contraria. In presenza di dubbi sulla loro veridicità o sufficienza, l’amministrazione è tenuta a effettuare controlli idonei ai sensi dell’art. 71 d.P.R. n. 445/2000, non potendo limitarsi a dichiarare inidonee le dichiarazioni senza richiedere chiarimenti o indicare la documentazione ritenuta necessaria. Il Comune aveva inoltre motivato il diniego in modo insufficiente, isolando la circostanza dell’ospitalità presso amici senza verificare la stabilità della sistemazione e senza considerare la residenza fittizia, elemento potenzialmente indicativo dell’assenza di una dimora stabile. È stata ritenuta inammissibile, in quanto diretta a introdurre una motivazione nuova, la deduzione del Comune relativa alla mancata identificazione delle persone ospitanti, non risultando tale ragione dal provvedimento impugnato. Le spese del grado sono state integralmente compensate; è stata confermata l’ammissione dell’appellata al patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• art. 23, comma 13, l.r. Lombardia n. 16/2016

  Al fine di contenere il disagio abitativo di particolari categorie sociali [...] e per ogni altra esigenza connessa alla gestione di situazioni di grave emergenza abitativa [...] ALER e comuni destinano una quota del proprio patrimonio abitativo a servizi abitativi transitori [...].

  La disposizione consente l’assegnazione temporanea di alloggi a nuclei familiari in possesso dei requisiti per l’accesso ai servizi abitativi pubblici, anche in presenza di situazioni di grave emergenza abitativa diverse da sfratto o pignoramento.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto assicura il contraddittorio endoprocedimentale e consente al destinatario di fornire, prima dell’adozione del provvedimento finale, elementi idonei a orientare diversamente la decisione amministrativa.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La non annullabilità del provvedimento per violazione procedimentale presuppone la natura vincolata del potere e la palese impossibilità che il contenuto dispositivo avrebbe potuto essere diverso; tale presupposto non ricorre nell’assegnazione dei servizi abitativi transitori.

• artt. 43, 46 e 47 d.P.R. n. 445/2000

  Le dichiarazioni sostitutive possono attestare fatti, stati e qualità personali nei limiti previsti dalla legge; l’interessato deve fornire gli elementi utili al reperimento dei dati e l’amministrazione può verificarne la veridicità.

• art. 71, comma 1, d.P.R. n. 445/2000

  le amministrazioni procedenti sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione, e in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi sulla veridicità delle dichiarazioni sostitutive

  In presenza di dubbi o contestazioni sulle dichiarazioni sostitutive, l’amministrazione ha un obbligo di verifica e non può respingere l’istanza limitandosi a negare astrattamente l’idoneità della dichiarazione.

• art. 4 d.G.R. Lombardia 31 luglio 2019, n. XI/2063

  La previsione del ricorso amministrativo contro il diniego non sostituisce né esclude il contraddittorio endoprocedimentale assicurato dall’art. 10-bis l. n. 241/1990.

• art. 3, commi 3 e 4, regolamento comunale per il Nucleo di valutazione tecnico, deliberazione del Consiglio comunale di Milano n. 2/2020

  La disciplina comunale sulla documentazione e sul ricorso contro il diniego non elimina gli obblighi di partecipazione, istruttoria e verifica gravanti sull’amministrazione.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. n. 241/1990 e il ricorso amministrativo o giurisdizionale contro il provvedimento negativo assolvono funzioni diverse: il primo opera prima dell’adozione dell’atto e garantisce il contraddittorio endoprocedimentale, mentre il secondo opera dopo l’adozione dell’atto per contestarne la legittimità; la previsione del secondo non esclude il primo.
• L’assegnazione di servizi abitativi transitori non integra una procedura concorsuale quando non comporta una valutazione comparativa tra richiedenti né la formazione di una graduatoria; pertanto, non è esclusa per tale ragione l’applicazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 non sana l’omissione del preavviso di rigetto quando l’amministrazione esercita un potere non vincolato e l’apporto partecipativo del privato avrebbe potuto incidere sulla valutazione dei presupposti dell’istanza.
• Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà costituiscono uno strumento di alleggerimento provvisorio dell’istruttoria, non una prova legale; in presenza di dubbi sulla loro veridicità o sufficienza, l’amministrazione deve svolgere controlli idonei ai sensi dell’art. 71 d.P.R. n. 445/2000 prima di adottare il provvedimento finale.
• L’amministrazione non può respingere un’istanza sulla base dell’insufficienza o genericità delle dichiarazioni sostitutive senza indicare gli elementi mancanti, richiedere chiarimenti ove necessari e svolgere un’istruttoria coerente con i fatti rappresentati dall’interessato.
• La motivazione del diniego deve considerare complessivamente gli elementi rilevanti della situazione abitativa e non può isolare una singola circostanza, come l’ospitalità presso terzi, omettendo di valutare altri indizi potenzialmente significativi, quale l’attribuzione di una residenza fittizia alle persone prive di stabile dimora.

Come è indicizzato