Sentenza n. 1150/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, subentrata nella gestione di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande nel quale erano già presenti apparecchi da gioco con vincita in denaro, ha impugnato il provvedimento comunale che ne disponeva la chiusura e vietava la prosecuzione dell’attività di gioco. Ha dedotto, in primo luogo, l’assenza del potere comunale di intervenire, poiché il Comune non aveva adottato entro i termini il provvedimento interdittivo previsto per la SCIA né esercitato tempestivamente l’autotutela. In secondo luogo, ha contestato l’applicazione della disciplina regionale sulle distanze dai luoghi sensibili, sostenendo che non si trattasse di una nuova installazione, bensì della prosecuzione di un’attività già esistente. In terzo luogo, ha censurato la misurazione della distanza dall’edificio di culto, lamentando carenze istruttorie e la mancata applicazione del criterio del percorso pedonale più breve. Con il quarto motivo ha dedotto la violazione dell’art. 20 l. 689/1981, sostenendo che la chiusura costituisse una sanzione accessoria, o comunque una misura afflittiva, non applicabile prima della definizione del procedimento relativo alla sanzione pecuniaria principale. Al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, infatti, il verbale di accertamento era stato contestato e non era ancora stata emessa l’ordinanza-ingiunzione prevista dall’art. 18 l. 689/1981.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per fondatezza del quarto motivo e ha annullato il provvedimento di chiusura, assorbendo le ulteriori censure. Ha qualificato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 14 l.r. Toscana n. 57/2013 come sanzione principale e la chiusura dell’attività o degli apparecchi come sanzione accessoria, poiché costituisce conseguenza ulteriore della violazione e incide sulle facoltà e sui diritti di esercizio dell’impresa. Ai sensi dell’art. 20, comma 2, l. 689/1981, le sanzioni accessorie non possono essere applicate mentre è pendente il procedimento di opposizione o, comunque, prima del definitivo accertamento della responsabilità amministrativa. Nel caso concreto, la destinataria aveva presentato scritti difensivi contro il verbale di accertamento e il Comune non aveva ancora adottato l’ordinanza-ingiunzione ex art. 18 l. 689/1981. Il TAR ha escluso che l’Amministrazione potesse superare tale impedimento qualificando la chiusura come sanzione principale aggiuntiva o autonoma: anche una misura non pecuniaria, quando abbia carattere afflittivo e sanzionatorio, è soggetta alle garanzie fondamentali della disciplina della l. 689/1981 e non può essere applicata prima della definizione dell’accertamento della responsabilità. L’annullamento è stato disposto con salvezza del potere dell’Amministrazione di rideterminarsi dopo la definizione del procedimento sanzionatorio. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 14 l.r. Toscana n. 57/2013

  Coloro che non osservano i divieti di cui all'articolo 4, sono soggetti alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 1.000 ad euro 5.000, nonché alla chiusura dell’attività, ovvero alla chiusura degli apparecchi per il gioco lecito mediante sigilli.

  La sanzione pecuniaria costituisce la sanzione principale, mentre la chiusura dell’attività o degli apparecchi costituisce una sanzione accessoria, perché prevista come conseguenza ulteriore della violazione e incidente sui diritti e sulle facoltà di esercizio dell’impresa.

• art. 20 l. 689/1981

  Le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna.

  La sanzione accessoria può essere applicata solo dopo il definitivo accertamento della responsabilità amministrativa; il divieto opera anche quando la misura sia qualificata come sanzione aggiuntiva o autonoma, se presenta carattere afflittivo e sanzionatorio.

• art. 18 l. 689/1981

  Entro trenta giorni dalla contestazione il destinatario può trasmettere all'autorità competente scritti difensivi e documenti, o chiedere di essere sentito.

  La presentazione di scritti difensivi avvia o mantiene pendente il procedimento di accertamento della responsabilità, che deve essere definito con ordinanza-ingiunzione o archiviazione prima dell’applicazione della misura sanzionatoria afflittiva.

• artt. 13, 14 e 16 l. 689/1981

  Disciplinano, rispettivamente, l’attività di accertamento, la contestazione della violazione e il pagamento in misura ridotta nell’ambito del procedimento sanzionatorio amministrativo.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in relazione ai poteri interdittivi esercitabili sulla SCIA; la questione non è stata esaminata, perché assorbita dall’accoglimento del motivo relativo alla violazione dell’art. 20 l. 689/1981.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in relazione all’autotutela amministrativa; la questione non è stata esaminata, perché assorbita.

• art. 4 l.r. Toscana n. 57/2013

  Richiamato quale fondamento del divieto di installazione o mantenimento di apparecchi da gioco in prossimità dei luoghi sensibili; le relative questioni interpretative e fattuali sono rimaste assorbite.

Massime di principio

• La chiusura dell’attività o degli apparecchi da gioco, quando prevista come conseguenza della violazione di un divieto amministrativo e incidente sulle facoltà di esercizio dell’impresa, ha natura sanzionatoria accessoria anche se la disposizione regionale non la qualifica espressamente come tale.
• Ai sensi dell’art. 20, comma 2, l. 689/1981, una sanzione amministrativa accessoria non può essere applicata prima del definitivo accertamento della responsabilità per la violazione principale, quando il destinatario abbia presentato opposizione o scritti difensivi e il relativo procedimento non sia stato definito con ordinanza-ingiunzione o archiviazione.
• Il divieto di applicazione anticipata previsto dall’art. 20, comma 2, l. 689/1981 si estende, in ragione della natura afflittiva della misura, anche a sanzioni non pecuniarie qualificate dall’amministrazione come principali, aggiuntive o autonome.
• L’amministrazione può rideterminarsi sull’applicazione della sanzione interdittiva dopo la definizione del procedimento di accertamento della violazione, ma non può anticiparne l’irrogazione mentre la responsabilità amministrativa è ancora controversa.

Come è indicizzato