Sentenza n. 657/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale adottato nell'ambito della procedura PAS per la realizzazione di un impianto fotovoltaico in zona agricola. Ha dedotto la violazione dell'art. 20, commi 7 e 8, del d.lgs. n. 199/2021, del decreto ministeriale sulle aree idonee, della legge regionale sarda n. 20/2024, dell'art. 37 della l.r. n. 24/2016 e dell'art. 14-ter l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, manifesta illogicità e difetto di istruttoria. In particolare, ha sostenuto che l'area fosse idonea ex lege perché adiacente a una zona industriale e che l'inidoneità individuata dalla disciplina regionale non potesse comportare un divieto assoluto di realizzazione dell'impianto. Ha inoltre contestato il richiamo alle NTA del PUC comunale, ritenendo che esse non vietassero l'installazione di impianti FER in zona agricola e fossero comunque recessive rispetto alla disciplina nazionale. In via subordinata ha dedotto l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n. 20/2024 per violazione degli artt. 3, 41 e 117 Cost., anche in relazione alla direttiva UE 2023/2413, al regolamento UE 2021/1119, al d.lgs. n. 199/2021 e al decreto sulle aree idonee. Ha chiesto anche il risarcimento dei costi sostenuti, dell'utile non conseguito e della perdita di chance connessa alla partecipazione a bandi GSE.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente alla domanda di annullamento e ha annullato il provvedimento comunale. Ha rilevato che la Corte costituzionale, con sentenza n. 184/2025, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5, della l.r. n. 20/2024, nella parte in cui introduceva un divieto assoluto di realizzazione degli impianti nelle aree qualificate come non idonee. L'inidoneità dell'area, pertanto, non può determinare automaticamente l'improcedibilità o l'assoluta irrealizzabilità del progetto. Il Comune dovrà rinnovare l'esercizio del potere applicando la disciplina vigente, nazionale e regionale, e procedere alla concreta ponderazione degli interessi coinvolti. Il TAR ha inoltre qualificato le previsioni delle NTA comunali relative alla zona agricola come norme di azzonamento, concernenti gli usi ammessi del suolo, e non come parametri urbanistico-edilizi relativi alle modalità costruttive. Il divieto di impianti classificabili come industriali non può essere opposto, nelle aree idonee ex lege, in contrasto con l'art. 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021, che consente l'installazione di impianti FER nelle zone agricole. Resta tuttavia necessario verificare gli ulteriori parametri urbanistico-edilizi applicabili alla zona agricola, verifica che non era stata compiuta. La domanda risarcitoria è stata respinta perché non era ancora dimostrata la spettanza del bene della vita: il procedimento autorizzativo deve essere completato e il progetto potrebbe risultare non realizzabile per profili ancora da esaminare. Non sono quindi risarcibili, allo stato, né le spese procedurali, né il lucro cessante, né la perdita di chance. Il TAR ha inoltre rilevato, in via ulteriore, la possibile sussistenza dell'errore scusabile e l'assenza di colpa dell'amministrazione, considerata la complessità del quadro normativo. Le spese sono state compensate per soccombenza reciproca e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 20, commi 4, 7 e 8, d.lgs. n. 199/2021

  L'inidoneità non può mai equivalere a un divieto assoluto e aprioristico.

  La disciplina regionale delle aree idonee e non idonee non può trasformare la qualificazione di non idoneità in un divieto automatico di installazione; nelle zone agricole individuate dalla disciplina nazionale come idonee è consentita l'installazione di impianti FER, ferma la verifica degli ulteriori parametri urbanistico-edilizi.

• art. 1, comma 5, l.r. Sardegna n. 20/2024

  La disposizione, nella parte in cui introduceva un divieto assoluto di realizzazione degli impianti nelle aree non idonee, è stata dichiarata incostituzionale con efficacia retroattiva dalla Corte costituzionale.

• art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387/2003

  Consente in via generale l'ubicazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili anche in zone classificate agricole dagli strumenti urbanistici.

• art. 6, comma 2, d.lgs. n. 28/2011

  La compatibilità urbanistica dell'intervento costituisce presupposto per l'abilitazione degli impianti mediante PAS.

• art. 20, comma 5, l.r. Sardegna n. 20/2024

  La disposizione è richiamata quale base normativa regionale del provvedimento, ma il suo utilizzo non può giustificare un divieto assoluto di realizzazione dell'impianto dopo la declaratoria di incostituzionalità della previsione ostativa.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento richiede la prova del danno, del nesso causale e dell'elemento soggettivo dell'amministrazione; la sola illegittimità dell'atto non è sufficiente.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato con riferimento al deposito di documenti e memorie difensive.

Massime di principio

• La qualificazione regionale di un'area come non idonea alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non può comportare, di per sé, un divieto assoluto e aprioristico di installazione; l'amministrazione deve esaminare concretamente il progetto e ponderare gli interessi coinvolti.
• Quando una disposizione regionale che fonda il diniego è dichiarata incostituzionale con efficacia retroattiva, l'amministrazione deve rinnovare l'esercizio del potere applicando il quadro normativo vigente e non può considerare automaticamente irrealizzabile il progetto per la sola non idoneità astratta dell'area.
• Le norme urbanistiche di azzonamento disciplinano l'an della trasformazione del suolo e gli usi consentiti, mentre i parametri urbanistico-edilizi disciplinano il quomodo dell'intervento, comprese caratteristiche costruttive, volumetrie, altezze e distanze.
• La disciplina nazionale che consente l'installazione di impianti FER nelle zone agricole prevale sulle prescrizioni comunali di azzonamento incompatibili, ma non esclude la verifica degli ulteriori parametri urbanistico-edilizi vigenti per la zona agricola.
• Il risarcimento del danno da diniego illegittimo non può essere riconosciuto quando la spettanza del bene della vita non sia ancora dimostrata e occorra completare il procedimento amministrativo; in tale situazione non sono automaticamente risarcibili né i costi sostenuti, né il lucro cessante, né la perdita di chance.
• La complessità oggettiva del quadro normativo e interpretativo può escludere la colpa dell'amministrazione e quindi impedire il riconoscimento del risarcimento, anche quando il provvedimento sia successivamente annullato.

Come è indicizzato