Sentenza n. 615/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il diniego comunale dell’autorizzazione richiesta per esercitare l’attività di somministrazione di alimenti e bevande in un immobile del Borgo Antico di Gallipoli. Hanno dedotto l’erronea interpretazione e applicazione degli artt. 3 e 4 del Regolamento comunale per la somministrazione di alimenti e bevande e del Documento Strategico del Commercio, sostenendo che il divieto di apertura di nuovi esercizi riguardasse soltanto strutture fisiche non già destinate all’attività alla data del censimento del 31 gennaio 2017. Poiché l’immobile era munito di agibilità a uso trattoria, vi si era svolta l’attività di somministrazione dal 2011 e risultava incluso nell’elenco dei 62 esercizi censiti nel 2017, i ricorrenti hanno sostenuto che il successivo mutamento soggettivo del gestore non impedisse il rilascio dell’autorizzazione. Sono stati inoltre dedotti violazione dei principi di concorrenza e della direttiva 2006/123/CE, violazione della normativa nazionale e regionale sulla liberalizzazione delle attività economiche, violazione degli artt. 3, 9, 32, 41 e 97 Cost., dell’art. 3 l. 241/1990 e degli artt. 42 e 48 TUEL, incompetenza, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, errore sui presupposti, sviamento, violazione dell’affidamento, sproporzione, irragionevolezza e contraddittorietà. Le due parti private evocate in giudizio hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo di non essere controinteressate.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso dal giudizio il trust già gestore dell’attività e la società che aveva precedentemente esercitato un’attività di somministrazione, ritenendo insussistente la loro legittimazione passiva. La qualità di controinteressato richiede infatti sia un interesse sostanziale, analogo e contrario a quello del ricorrente, alla conservazione dell’atto impugnato, sia l’individuabilità formale del soggetto nel provvedimento. Nel caso concreto le due parti private non erano nominate nel diniego e non risultava un loro interesse diretto e contrario alla sua conservazione. Nel merito, il Tribunale ha accolto il ricorso e annullato il diniego, confermando integralmente la valutazione già espressa in sede cautelare. Ha ritenuto erronea l’interpretazione comunale secondo cui il contingentamento avrebbe impedito qualsiasi nuova autorizzazione nell’immobile. Dalla lettura degli artt. 3 e 4 del Regolamento comunale emerge invece che il divieto riguarda gli esercizi nuovi insediati in strutture diverse da quelle già esistenti e censite al 31 gennaio 2017. Il comma 3 dell’art. 4 riferisce espressamente la programmazione alle strutture fisiche nelle quali già si svolgeva l’attività, consentendo anche ampliamenti e modifiche dell’attività nei medesimi locali. L’immobile dei ricorrenti era munito di agibilità a uso trattoria dal 2011, vi si svolgeva un’attività di somministrazione alla data di entrata in vigore delle limitazioni ed esso risultava incluso nel censimento comunale dei 62 esercizi. Il successivo mutamento del soggetto titolare o gestore non faceva venir meno la riferibilità del titolo programmatorio alla struttura fisica. Il diniego è stato quindi ritenuto viziato per erronea applicazione del regolamento e per carenza dell’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia e delle ragioni della decisione.

Norme richiamate

• artt. 3 e 4 del Regolamento comunale per l’attività di somministrazione di alimenti e bevande

  "la programmazione per le attività in esame nell’Isola del Borgo Antico è da intendersi riferita alle strutture fisiche in cui attualmente si svolge l’attività di pubblico esercizio"

  Il contingentamento riguarda le strutture fisiche già destinate all’attività e censite alla data di riferimento, non vieta in modo assoluto il subentro o la modificazione soggettiva dell’esercente.

• art. 4-bis del Regolamento comunale per l’attività di somministrazione di alimenti e bevande

  "In deroga a quanto previsto dagli artt. 3 e 4 del presente regolamento, è consentita l'apertura di nuovi pubblici esercizi di somministrazione nella zona dell'Isola Borgo Antico" alle condizioni indicate

  La disposizione transitoria rafforza il collegamento tra struttura fisica e possibilità di esercizio, ammettendo ulteriori aperture in presenza dei presupposti edilizi previsti.

• art. 3 l. 241/1990

  Il motivo è stato dedotto dai ricorrenti nell’ambito delle censure contro il diniego, ritenuto privo di adeguata motivazione e fondato su un’erronea ricostruzione dei presupposti regolamentari.

• artt. 42 e 48 TUEL

  Il motivo di incompetenza è stato dedotto dai ricorrenti, ma la decisione si fonda principalmente sull’erronea interpretazione e applicazione del regolamento comunale.

• Direttiva 2006/123/CE

  È stata invocata dai ricorrenti insieme ai principi europei e nazionali di concorrenza e liberalizzazione delle attività economiche; la ratio decisoria si concentra tuttavia sull’interpretazione del regolamento comunale.

Massime di principio

• Quando un regolamento comunale introduce un contingentamento degli esercizi di somministrazione riferendolo espressamente alle strutture fisiche già esistenti e censite a una determinata data, il limite opera sulle nuove strutture e non impedisce il subentro di un diverso operatore nei medesimi locali, purché restino rispettati gli altri requisiti di legge.
• L’inclusione di un immobile nel censimento comunale delle strutture già destinate alla somministrazione, unitamente alla disponibilità di un titolo edilizio o di agibilità coerente con tale uso, costituisce elemento decisivo per verificare la riferibilità del contingentamento alla struttura e non alla persona del precedente esercente.
• L’interpretazione di una disciplina comunale di contingentamento deve rispettare il dato letterale e la finalità dichiarata dell’atto di programmazione: non possono essere ricavati divieti ulteriori o assoluti rispetto a quelli espressamente previsti, soprattutto quando il regolamento ammette ampliamenti o modifiche dell’attività nei medesimi locali.
• La qualità di controinteressato nel processo amministrativo richiede sia un interesse sostanziale, diretto e contrario a quello del ricorrente, alla conservazione dell’atto impugnato, sia un elemento formale consistente nella specifica menzione o agevole individuabilità del soggetto nel provvedimento; il precedente gestore dell’attività non è controinteressato per il solo fatto di aver operato nel medesimo immobile.

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