Sentenza n. 8705/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di concessioni Bingo definitivamente scadute e operante in regime di proroga tecnica, ha impugnato l'avviso del 4 maggio 2023 e la nota del 30 maggio 2023, con cui l'Agenzia aveva attuato l'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, determinando in euro 181.125 il corrispettivo una tantum per la proroga 2023-2024 e disponendone il pagamento in quattro rate. In primo luogo, la ricorrente ha dedotto violazione ed elusione dell'art. 112 c.p.a., degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990 e dell'art. 4 TUE, nonché irragionevolezza, sviamento, difetto di motivazione, difetto di istruttoria e falsità dei presupposti, sostenendo che l'Amministrazione avesse disatteso precedenti provvedimenti cautelari che consentivano il pagamento del canone nella misura di euro 2.800 mensili. Ha inoltre dedotto, in via derivata, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 123-125, l. n. 197/2022, per contrasto con plurimi parametri costituzionali e con gli artt. 6 e 13 CEDU, nonché il contrasto della disciplina nazionale con la direttiva 2014/23/UE, gli artt. 49 e 56 TFUE e i principi di certezza del diritto, tutela dell'affidamento, effettività della tutela giurisdizionale e concorrenza. In particolare, ha contestato la proroga legislativa onerosa, l'assenza di un termine per l'espletamento della gara per la riassegnazione delle concessioni e la mancata considerazione dell'equilibrio economico del rapporto. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia meramente patrimoniale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione. Sebbene l'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. escluda dalla giurisdizione esclusiva le controversie relative a indennità, canoni e altri corrispettivi meramente patrimoniali, la controversia non riguardava la semplice quantificazione di un canone nell'esecuzione del rapporto, bensì la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'Amministrazione di applicare quel canone durante la proroga tecnica; pertanto, essa incideva sulla fase genetica del rapporto prorogato e rientrava nella giurisdizione esclusiva amministrativa. Nel merito, il ricorso è stato accolto in forma semplificata. Il Collegio ha applicato i principi della sentenza CGUE del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, secondo cui le proroghe delle concessioni Bingo sono soggette alla direttiva 2014/23/UE e non rientrano nei presupposti dell'art. 43 della direttiva per modificare una concessione senza nuova gara. La proroga e la determinazione legislativa di un canone fisso e forfetario, uguale per tutti i concessionari e indipendente dai rispettivi fatturati, sono quindi incompatibili con il diritto dell'Unione. Il TAR ha disapplicato, per contrasto con il diritto UE, l'art. 1, comma 124, lett. a), l. n. 197/2022 e ha annullato in via derivata la nota ADM del 30 maggio 2023 e l'avviso del 4 maggio 2023. Ha precisato che l'illegittimità della proroga non esclude ogni obbligo economico a carico dei concessionari: l'Amministrazione dovrà rideterminare, anche provvisoriamente nelle more dell'istruttoria, un'indennità per il biennio 2023-2024, non rigida né forfetaria, ma parametrata ai fatturati e all'utilità conseguita, considerando anche i vantaggi e i sacrifici connessi alla proroga, così da riequilibrare il rapporto ed evitare un indebito arricchimento. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  con la sola esclusione delle controversie afferenti a “indennità, canoni e altri corrispettivi”

  La giurisdizione esclusiva permane quando la controversia sul canone non è meramente patrimoniale, ma investe la legittimità della proroga e della pretesa autoritativa dell'amministrazione nella fase genetica del rapporto concessorio.

• art. 74 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  Consente la definizione della controversia in forma semplificata, in presenza di una questione già esaminata in numerosi precedenti e di motivazione sufficiente.

• art. 1, comma 124, l. n. 197/2022

  il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore

  La disposizione, nella parte in cui prevede la proroga tecnica onerosa e un corrispettivo fisso e forfetario, è stata disapplicata per contrasto con il diritto dell'Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara

  Le proroghe esaminate non rientrano nelle ipotesi che consentono modifiche postume della concessione senza una nuova procedura selettiva; il corrispettivo non può inoltre essere determinato rigidamente senza considerare i fatturati dei concessionari.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Sono richiamati dalla ricorrente in relazione alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi; la decisione accoglie il motivo eurounitario sulla base della disciplina della direttiva 2014/23/UE.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di leale cooperazione è richiamato quale fondamento dell'obbligo di conformarsi al diritto dell'Unione e alla relativa interpretazione della Corte di giustizia.

Massime di principio

• La controversia relativa a un canone concessorio rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando non riguarda la mera quantificazione di una spettanza patrimoniale, ma contesta la legittimità della proroga del rapporto concessorio e il potere autoritativo dell'amministrazione di applicare il canone durante tale proroga.
• Una proroga legislativa di una concessione di pubblico servizio costituisce una modifica della concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE e non è legittima senza nuova procedura di gara se non ricorrono le specifiche condizioni previste dall'art. 43 della direttiva.
• È incompatibile con il diritto dell'Unione la determinazione legislativa di un corrispettivo per la proroga in misura rigida e forfetaria, uguale per tutti i concessionari e indipendente dai rispettivi fatturati e dall'equilibrio economico concreto del rapporto.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell'Unione e annullare in via derivata il provvedimento amministrativo che ne costituisce pedissequa applicazione.
• L'illegittimità della proroga non esclude necessariamente ogni obbligo economico del concessionario per l'utilità concretamente conseguita: l'amministrazione può determinare un'indennità, anche provvisoria, parametrata ai ricavi, ai vantaggi ottenuti e ai sacrifici imposti, evitando sia l'indebito arricchimento del concessionario sia la determinazione automatica e forfetaria del corrispettivo.

Come è indicizzato