Sentenza n. 65/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato istanza di PAUR ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 per la realizzazione di un impianto fotovoltaico nei Comuni di San Martino in Pensilis e Rotello. Dopo un precedente diniego, annullato dal TAR con sentenza n. 392/2022 e dal Consiglio di Stato con sentenza n. 8038/2023, la Regione ha riattivato il procedimento ai sensi dell’art. 21-decies l. n. 241/1990. La Soprintendenza ha reso un nuovo parere negativo e la Regione ha nuovamente negato il PAUR, assumendo il parere del Ministero della Cultura come presupposto necessario e vincolante e ritenendo precluso ogni bilanciamento degli interessi. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, la violazione del modulo della conferenza di servizi, l’indebita attribuzione di un potere di veto alla Soprintendenza, la violazione del principio del one shot procedimentale, l’erronea qualificazione dell’area come non idonea o vincolata, il difetto di istruttoria e motivazione, l’omessa considerazione dell’interesse pubblico alla diffusione delle fonti rinnovabili, la tardività del parere, l’illegittimità del parere paesaggistico e archeologico, l’irragionevole valutazione dell’effetto cumulo, la violazione del dissenso costruttivo e la violazione delle garanzie partecipative. Ha inoltre chiesto la condanna dell’Amministrazione al rilascio del PAUR.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso la Prefettura di Campobasso e il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco per carenza di legittimazione passiva. Nel merito ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto fondati i motivi relativi all’attribuzione di un potere di veto alla Soprintendenza e all’omesso bilanciamento degli interessi nella conferenza di servizi: il parere paesaggistico negativo, pur potendo avere natura vincolante, costituisce un dissenso qualificato da valutare secondo la disciplina della conferenza di servizi e non consente alla Regione di rinunciare alla ponderazione delle posizioni prevalenti. Ha inoltre ritenuto carente e generica la motivazione del parere ministeriale quanto alla particolare produttività agricola dell’area, all’impatto paesaggistico e percettivo, nonché ai profili archeologici. È stata giudicata irragionevole la valutazione dell’effetto cumulo fondata anche su impianti soltanto in corso di autorizzazione, anziché su impianti esistenti o approvati. Sono stati invece respinti i motivi sul principio del one shot, poiché opera il one shot temperato e l’Amministrazione conserva, dopo il primo annullamento, una seconda possibilità di riesaminare integralmente la vicenda; i motivi sull’idoneità dell’area, poiché l’esistenza del vincolo derivante dal PTPAAV era coperta dal giudicato; il motivo sulla tardività del parere, essendo stato il parere adottato entro trenta giorni dalla richiesta regionale ai sensi dell’art. 21-decies l. n. 241/1990; e la censura sul dissenso costruttivo, poiché la Soprintendenza aveva indicato ipotesi di delocalizzazione o di ridimensionamento e conformazione dell’impianto. La domanda di condanna al rilascio del PAUR è stata respinta perché residuavano margini di discrezionalità amministrativa e istruttoria. Il motivo relativo alla partecipazione procedimentale è stato assorbito. Le amministrazioni sono state condannate, in solido, al pagamento di euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. n. 152/2006

  Il procedimento di PAUR deve svolgersi mediante il modulo della conferenza di servizi, nel quale confluiscono e vengono ponderati i diversi interessi pubblici coinvolti.

• art. 12 d.lgs. n. 387/2003

  L’autorizzazione per gli impianti da fonti rinnovabili è rilasciata nell’ambito di un procedimento unico e la localizzazione degli impianti deve essere valutata in modo coordinato con la tutela paesaggistica e territoriale.

• artt. 14-ter e 14-quinquies l. n. 241/1990

  Il dissenso qualificato della Soprintendenza nell’ambito della conferenza di servizi non si traduce automaticamente in un potere di veto, ma deve essere considerato nella valutazione delle posizioni prevalenti e nella determinazione conclusiva.

• art. 21-decies l. n. 241/1990

  “A tal fine, entro quindici giorni dalla ricezione dell'istanza del proponente, l'amministrazione procedente trasmette l'istanza all'amministrazione o all'ente che ha emanato l'atto da riemettere, che vi provvede entro trenta giorni.”

  Il termine di trenta giorni riguarda l’adozione dell’atto da riemettere da parte dell’amministrazione competente, non necessariamente la sua comunicazione all’amministrazione procedente; nel caso concreto il termine è stato rispettato.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il principio del one shot opera in forma temperata: dopo l’annullamento del primo provvedimento l’Amministrazione conserva una seconda possibilità di riesercitare il potere e di riesaminare integralmente la vicenda.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  Il parere paesaggistico deve essere adeguatamente motivato e non può fondarsi su valutazioni generiche, meramente estetiche o non ancorate alle concrete caratteristiche di eccezionale sensibilità del sito.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  “Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione.”

  La condanna al rilascio del provvedimento richiesto è esclusa quando residuano margini di discrezionalità amministrativa o ulteriori attività istruttorie.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La condanna al rilascio del provvedimento può essere pronunciata nei limiti stabiliti dall’art. 31, comma 3, c.p.a.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Il rapporto procedimentale è improntato a collaborazione e buona fede; il dissenso costruttivo impone, ove possibile, di fornire al privato indicazioni utili a orientare le modifiche progettuali, senza imporre sempre una proposta alternativa completa.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. n. 42/2004

  L’assenza di un vincolo archeologico specifico non esclude l’esigenza di motivare concretamente l’eventuale incompatibilità del progetto con l’interesse archeologico.

Massime di principio

• Nel procedimento di PAUR, il parere negativo della Soprintendenza, anche quando abbia natura potenzialmente vincolante per il profilo paesaggistico, non attribuisce all’organo di tutela un potere di veto estraneo al modulo della conferenza di servizi: il parere costituisce un dissenso qualificato che l’amministrazione procedente deve ponderare insieme alle altre posizioni prevalenti e agli interessi pubblici e privati coinvolti.
• La conferenza di servizi prevista per l’autorizzazione degli impianti da fonti rinnovabili è la sede necessaria per il bilanciamento sincronico tra interesse alla diffusione delle energie rinnovabili, tutela paesaggistica, tutela storico-archeologica, ambiente, territorio e interessi privati; è illegittima la determinazione conclusiva che attribuisca aprioristicamente prevalenza assoluta a uno solo di tali interessi.
• Il parere paesaggistico contrario alla realizzazione di un impianto da fonti rinnovabili deve contenere una motivazione concreta, puntuale e rafforzata sulle caratteristiche di eccezionale sensibilità del sito e sull’impatto specifico dell’opera; non sono sufficienti generiche valutazioni sulla produttività agricola, sulla visibilità o sulla percezione estetica del manufatto.
• La valutazione dell’effetto cumulo deve fondarsi su elementi effettivi e verificabili, quali gli impianti limitrofi esistenti o già approvati; la mera pendenza di altri procedimenti autorizzativi non consente una valutazione controllabile dell’impatto cumulativo e non può giustificare indefinitamente il diniego.
• Il principio del one shot procedimentale opera in forma temperata: dopo l’annullamento giurisdizionale di un primo diniego, l’amministrazione conserva una seconda possibilità di riesaminare integralmente la vicenda e di adottare anche un nuovo diniego, purché rispetti il giudicato, colmi i vizi accertati e motivi adeguatamente.
• La condanna giudiziale al rilascio di un titolo ampliativo non può essere pronunciata quando l’attività amministrativa conserva margini, anche residui, di discrezionalità o richiede ulteriori valutazioni e adempimenti istruttori.

Come è indicizzato