Circolare n. 16/E del 28/04/2016

Anno 2016 - Prevenzione e contrasto all’evasione: indirizzi operativi

La circolare definisce la cornice strategica dell’attività dell’Agenzia delle entrate per il 2016 in materia di prevenzione e contrasto all’evasione. L’impostazione è chiaramente orientata a un controllo più selettivo, proporzionato e trasparente, fondato su analisi del rischio, cooperazione tra uffici e con altri enti, utilizzo intensivo delle banche dati e rafforzamento del dialogo con il contribuente.

Premesse e impostazione generale

La circolare richiama il peso dell’evasione fiscale sul sistema economico e l’esigenza di una risposta amministrativa più efficace ma anche più corretta nel metodo. L’azione di controllo deve essere percepita come fondata e proporzionata, evitando un approccio meramente repressivo o orientato alla ricerca di errori formali. Viene sottolineata la centralità di fiducia, trasparenza e semplificazione nei rapporti tra fisco e contribuente, in coerenza con gli indirizzi OCSE e con la riforma fiscale attuata tramite i decreti legislativi delegati.

L’Atto di indirizzo per il triennio 2016-2018 viene richiamato come riferimento operativo: l’attività di prevenzione e contrasto deve mirare a ridurre il tax gap, migliorare la qualità degli accertamenti, ridurre l’invasività dei controlli, favorire l’integrazione dei processi automatizzati tra amministrazioni e garantire la tracciabilità dei procedimenti. Tutte le strutture sono invitate a condividere tali principi e a rafforzare la collaborazione interna.

Ambiti prioritari di attività per il 2016

La circolare individua sei grandi aree di lavoro:

• ordinaria attività di prevenzione e contrasto, inclusa la voluntary disclosure e il presidio del territorio;
• coordinamento con altri enti;
• contrasto alle frodi e agli illeciti fiscali internazionali;
• promozione dell’adempimento spontaneo;
• attuazione del regime di cooperative compliance;
• attuazione dei nuovi accordi di ruling internazionale e gestione del patent box.

Queste direttrici devono orientare in modo unitario l’operatività dell’Agenzia, con un costante presidio delle fasi di analisi, istruttoria, accertamento e monitoraggio.

Attività ordinaria di prevenzione e contrasto e voluntary disclosure

Per la voluntary disclosure la circolare richiama l’esigenza di una lavorazione tempestiva e coordinata delle istanze. Le strutture regionali e provinciali devono adottare ogni soluzione organizzativa utile per chiudere la trattazione entro il 30 settembre 2016 e perfezionare tutte le posizioni entro il 31 dicembre 2016, termine collegato alla decadenza per l’emissione degli atti di accertamento e contestazione prevista dal decreto-legge n. 153 del 2015, convertito dalla legge n. 187 del 2015.

Le Direzioni regionali devono monitorare l’attività delle strutture provinciali, assicurare coerenza di trattamento e, ove opportuno, istituire gruppi dedicati alle fattispecie più frequenti o più complesse. Gli uffici devono inoltre alimentare un applicativo dedicato con i dati più rilevanti contenuti nelle istanze e nella documentazione allegata, così da disporre di un patrimonio informativo utile per future analisi statistiche e per il contrasto ai fenomeni evasivi, specie quelli connessi all’allocazione all’estero di risorse e investimenti.

Analisi del rischio, banche dati e selezione dei contribuenti

La circolare insiste sull’importanza di un uso avanzato delle informazioni disponibili. I controlli devono essere basati su analisi di rischio concrete, sviluppate attraverso banche dati interne, informazioni esterne e fonti aperte. Il patrimonio informativo dell’Agenzia viene considerato ampio e idoneo a sostenere selezioni efficaci, purché costantemente aggiornato e alimentato con dati corretti.

Viene richiamato anche l’utilizzo delle informazioni provenienti da autorità fiscali estere, in particolare tramite scambio automatico e massivo di dati su soggetti residenti in Italia con redditi di fonte estera. La fase di selezione deve tener conto della macro-tipologia di contribuente e del contesto socio-economico territoriale, con una mappatura accurata del territorio e l’impiego di strumenti informatici dedicati.

Per i contribuenti soggetti agli studi di settore, gli uffici possono utilizzare i modelli e i dati trasmessi come base per verifiche mirate. Le anomalie emerse dall’applicazione degli studi, così come le omissioni di presentazione, devono orientare la selezione delle posizioni, soprattutto quando emergano ulteriori elementi di rischio. In questo contesto vengono richiamati anche i dati dello spesometro, delle utenze e, più in generale, le incongruenze tra ricavi, costi e capacità contributiva effettiva.

Categorie di contribuenti e fenomeni a rischio

L’azione di controllo deve essere calibrata su situazioni ad alta probabilità di evasione o di infedeltà dichiarativa. La circolare segnala, tra gli altri:

• lavoratori autonomi con compensi elevati ma costi dedotti in misura rilevante;
• soggetti del terzo settore che svolgono in realtà attività commerciali o fraudolente;
• grandi e medie imprese, soprattutto se inserite in gruppi multinazionali;
• contribuenti con comportamenti riconducibili a pianificazione fiscale aggressiva o abuso del diritto.

Per il terzo settore si raccomanda una valutazione molto accurata, senza trascurare il contesto sociale e le attività realmente non profit, ma individuando i casi in cui l’ente svolge attività lucrative in ambiti come ristorazione, viaggi, intrattenimento o transazioni immobiliari sospette. Per le realtà di maggiori dimensioni, le Direzioni regionali assumono un ruolo centrale nel coordinamento dell’analisi del rischio e dei controlli, con particolare attenzione ai fenomeni di erosione della base imponibile e alle manipolazioni dei prezzi di trasferimento.

Contraddittorio, presunzioni e indagini finanziarie

Un passaggio fondamentale della circolare riguarda il contraddittorio preventivo, qualificato come momento strategico del procedimento di accertamento. Il confronto con il contribuente deve essere effettivo e non formale, poiché consente di rafforzare la pretesa tributaria, migliorarne la sostenibilità e ridurre il contenzioso.

La circolare richiama anche l’uso prudente e ragionevole delle presunzioni di legge e dei poteri istruttori. Le presunzioni devono essere applicate in modo proporzionato, evitando automatismi acritici e valorizzando, prima di tutto, la collaborazione del contribuente e le sue giustificazioni. Analogamente, le indagini finanziarie devono essere utilizzate solo a seguito di una seria analisi del rischio e quando l’istruttoria sia già avviata, con l’obiettivo di ottenere ricostruzioni credibili e realistiche. Sono da evitare ricostruzioni induttive di importo rilevante non coerenti con il profilo e l’attività del soggetto verificato.

Imposte indirette, immobili e controlli di valore

Per le attività in materia di imposta di registro, ipotecaria e catastale, nonché per l’imposta sulle successioni e donazioni, la circolare conferma le ordinarie linee operative:

• controllo della corretta dichiarazione delle basi imponibili;
• verifica dell’eventuale occultamento del corrispettivo ex art. 72 del DPR n. 131 del 1986;
• controllo sulla corretta fruizione delle agevolazioni.

Con riferimento agli atti aventi ad oggetto immobili, si raccomanda il coinvolgimento diretto degli Uffici Provinciali-Territorio e l’uso di gruppi di lavoro per condividere informazioni e competenze. Le quotazioni OMI sono un riferimento iniziale, ma non sufficiente: il valore venale in comune commercio deve essere ricostruito secondo i criteri dell’art. 51 del TUR, integrando i valori OMI con tutti gli ulteriori elementi disponibili, inclusi sopralluoghi, informazioni territoriali, dati comunali e documentazione istruttoria.

Il contraddittorio con il contribuente prima dell’emissione dell’avviso di rettifica viene indicato come modalità istruttoria essenziale. In caso di forte scostamento tra il valore dichiarato e quello stimato, può essere utile anche l’accesso presso l’immobile o l’azienda ai sensi dell’art. 53-bis del TUR, con le dovute garanzie. Per i controlli sull’occultamento di corrispettivo, la differenza tra prezzo dichiarato e valore OMI costituisce soltanto un indizio, che va corroborato con ulteriori elementi, anche tramite indagini finanziarie.

Rapporti con altri enti e coordinamento istituzionale

La circolare attribuisce grande importanza alla collaborazione con altri soggetti istituzionali. I rapporti con Guardia di Finanza, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, INPS, INAIL, SIAE ed enti territoriali devono essere strutturati e continuativi, al fine di condividere dati e informazioni e di individuare tempestivamente le situazioni a rischio.

Va rafforzato anche il rapporto con le Procure della Repubblica quando emergano profili penali e va proseguita la collaborazione con i Comuni tramite accordi convenzionali che prevedano la trasmissione di segnalazioni qualificate utili all’accertamento dei tributi. Sul versante della riscossione, si sottolinea la necessità di una sinergia più efficace con Equitalia, per garantire qualità degli importi affidati e tempestività delle misure cautelari ed esecutive.

Contrasto alle frodi e agli illeciti fiscali internazionali

La lotta alle frodi viene definita obiettivo primario dell’Agenzia. Il nuovo assetto organizzativo concentra le funzioni antifrode in un ufficio unico della Direzione Centrale Accertamento, articolato in sette sezioni territoriali e una sezione centrale di analisi e strategie. Questa struttura ha il compito di assicurare un coordinamento nazionale più unitario, superando i limiti del precedente assetto e consentendo interventi simultanei e trasversali più efficaci.

Sul piano operativo, l’attenzione è rivolta soprattutto a:

• false lettere d’intento;
• acquisti intracomunitari fraudolenti;
• società cartiere;
• false fatturazioni;
• utilizzo di fatture o componenti negativi fittizi;
• indebite compensazioni con modelli F24 contenenti dati non veritieri;
• frodi IVA e catene fraudolente complesse;
• comportamenti di sottrazione fraudolenta alla riscossione.

Le attività istruttorie devono ricostruire la catena commerciale fino al reale beneficiario e ai soggetti che hanno ideato o favorito la frode, anche mediante l’impiego delle indagini finanziarie. È inoltre valorizzato lo scambio informativo con le autorità estere, compresi i controlli multilaterali previsti dal Regolamento UE n. 904/2010 e il network EUROFISC. La circolare richiama anche l’aggravante introdotta dall’art. 13-bis, comma 3, del d.lgs. n. 74 del 2000 per l’elaborazione o commercializzazione di modelli di evasione fiscale da parte di professionisti o intermediari.

Aderenza, prevenzione e comunicazioni ai contribuenti

La promozione dell’adempimento spontaneo è uno degli assi centrali della circolare. In base alla legge di stabilità 2015, l’Agenzia può mettere a disposizione del contribuente le informazioni disponibili per stimolare l’adempimento e favorire il ravvedimento operoso. Nel 2015 è stata sperimentata la trasmissione di oltre 275 mila comunicazioni; nel 2016 il processo viene consolidato con procedure di supporto, monitoraggio e integrazione nei flussi di accertamento.

Sono previste diverse tipologie di comunicazioni preventive, in particolare per:

• soggetti IVA che avrebbero percepito somme da apparecchi da intrattenimento senza dichiararle;
• soggetti IVA che, dal confronto con il modello 770 semplificato, risultano aver omesso compensi;
• soggetti IVA con anomalie emerse dal confronto fra dati dichiarati e spesometro;
• soggetti IVA con anomalie negli studi di settore nel triennio 2012-2014;
• soggetti IVA con mancata presentazione della dichiarazione annuale IVA 2015 o con dichiarazione limitata al solo quadro IVA.

Il contribuente, anche tramite intermediario, può rispondere per via telematica, ad esempio mediante CIVIS, oppure consultare i documenti messi a disposizione nel cassetto fiscale. La mancata risposta o il mancato ravvedimento costituiscono elementi rilevanti per l’inserimento nei piani annuali di controllo.

È prevista anche una comunicazione unica per persone fisiche e imprese individuali con più anomalie riferite all’anno 2012, tra cui redditi da locazione immobiliare, lavoro dipendente, assegni divorzili, plusvalenze non dichiarate, redditi di partecipazione, capitali e redditi diversi. L’obiettivo è estendere progressivamente i controlli automatizzati ad ulteriori fattispecie.

Fatturazione elettronica e nuovi strumenti IVA

Il decreto legislativo n. 127 del 2015 viene richiamato come leva per ridurre gli adempimenti comunicativi e favorire una relazione più collaborativa con i contribuenti IVA. Il decreto consente la scelta tra adempimenti tradizionali e trasmissione telematica delle fatture e dei corrispettivi. L’Agenzia metterà a disposizione dal 1° luglio 2016 servizi gratuiti per generazione, trasmissione e conservazione delle fatture elettroniche e, entro il 1° gennaio 2017, estenderà le funzionalità del Sistema di Interscambio anche alle fatture tra privati.

Cooperative compliance

Per i grandi contribuenti viene introdotto e valorizzato il regime di adempimento collaborativo, basato su collaborazione, trasparenza e fiducia reciproca. L’accesso è riservato, in prima applicazione, a:

• contribuenti con volume di affari o ricavi non inferiori a 10 miliardi di euro;
• contribuenti con volume di affari o ricavi non inferiori a 1 miliardo di euro che abbiano aderito al progetto pilota del 2013;
• imprese che intendono dare esecuzione a una risposta su interpello per nuovi investimenti.

È richiesto, per tutti, un efficace sistema di rilevazione, misurazione, gestione e controllo del rischio fiscale. Successivamente, con decreto ministeriale, potranno essere individuati altri soggetti ammissibili con ricavi non inferiori a 100 milioni di euro o appartenenti a gruppi di imprese. Le modalità di accesso e operative saranno definite con provvedimento del Direttore dell’Agenzia.

Ruling internazionale e patent box

La circolare illustra anche i nuovi accordi preventivi per le imprese con attività internazionale, introdotti dall’art. 31-ter del DPR n. 600 del 1973. Gli accordi preventivi sostituiscono il precedente ruling di standard internazionale e consentono all’Agenzia di definire in anticipo il trattamento fiscale di operazioni internazionali, prevenendo manovre elusive e riducendo i rischi fiscali.

Le novità riguardano, tra l’altro, la determinazione dei valori di ingresso e di uscita in caso di trasferimento di residenza e la verifica preventiva dell’esistenza di una stabile organizzazione in Italia. È inoltre prevista la possibilità di far retroagire gli effetti dell’accordo, senza sanzioni, mediante ravvedimento operoso o dichiarazione integrativa.

Lo stesso strumento viene esteso al patent box, ossia al regime di tassazione agevolata dei redditi derivanti dall’utilizzo di beni immateriali. In caso di utilizzo diretto del bene immateriale, l’agevolazione è subordinata alla presentazione di un’istanza di accordo preventivo per determinare i criteri di valorizzazione del contributo economico del bene al reddito d’impresa. La trattazione delle istanze è in larga parte affidata alle Direzioni regionali, con organizzazione e risorse dedicate.

Conclusione operativa

La circolare, nel suo complesso, non si limita a fissare obiettivi di contrasto all’evasione, ma disegna un modello di amministrazione fiscale più moderno, collaborativo e fondato sulla qualità dei controlli. Le strutture sono chiamate a orientare l’azione verso i fenomeni più gravi, a utilizzare meglio le informazioni disponibili, a lavorare in rete con altre amministrazioni e ad accompagnare i contribuenti verso un adempimento più spontaneo, certo e trasparente.