Cassazione Civile, Sentenza n. 22674/2026 del 03/07/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un procedimento sanzionatorio della Banca d'Italia avviato dopo ispezione presso una società in house della Regione Piemonte operante nella gestione di fondi pubblici e finanziamenti agevolati alle imprese. Alla società e ad alcuni esponenti aziendali, tra cui il presidente del CdA nel periodo 2015-2017, furono contestate carenze nel governo, nella gestione e nel controllo dei rischi, con riferimento a un rapporto con banca svizzera che, secondo l'Autorità, celava in realtà operazioni di investimento e movimenti di somme estranei alla destinazione istituzionale dei fondi. L'opponente, poi ricorrente in cassazione, ha impugnato la decisione della Corte d'appello di Roma che aveva confermato la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 36.000, deducendo quattro motivi: 1) violazione delle norme sul procedimento sanzionatorio e del diritto di difesa per mancata audizione dell'incolpato davanti al Direttorio, con richiesta di sollevare questioni di legittimità costituzionale; 2) violazione delle norme TUB e della direttiva CRD IV per la mancata partecipazione dell'esponente ai paralleli procedimenti sanzionatori a carico dell'intermediario e per la separazione dei procedimenti; 3) tardività della contestazione, assumendo che il termine di 90 giorni dovesse decorrere da una data anteriore a quella individuata dalla Corte territoriale; 4) violazione del principio di tassatività e insussistenza del potere sanzionatorio, sostenendo che i fatti fossero anteriori a momenti rilevanti dell'iscrizione dell'intermediario all'albo e che, comunque, la sua carica fosse cessata poco dopo. La Corte di cassazione ha ritenuto infondati tutti i motivi, affermando che il procedimento davanti alla Banca d'Italia assicura il contraddittorio richiesto dalla legge con audizione e controdeduzioni nella fase istruttoria, che le sanzioni ex artt. 144 e seguenti TUB non hanno natura penale, che i procedimenti nei confronti dell'ente e degli esponenti sono distinti e possono essere svolti anche in parallelo, che il termine per la contestazione decorre dal compimento dell'accertamento formalizzato con il visto del Direttore competente e che le omissioni contestate hanno natura permanente/continuata, permanendo fino alla cessazione della carica. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la sentenza della Corte d'appello di Roma e, quindi, la sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dalla Banca d'Italia. Ha escluso la necessità di una duplice audizione nella fase decisoria del procedimento sanzionatorio, ha negato la natura sostanzialmente penale della sanzione, ha ritenuto legittima la scansione tra procedimento verso l'intermediario e procedimento verso l'esponente, ha reputato tempestiva la contestazione e ha qualificato le violazioni come illeciti omissivi permanenti/continuati, ancora sanzionabili quando la condotta era in corso. Ha inoltre condannato il ricorrente alle spese del giudizio di legittimità e dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 145 d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (TUB)

  Il procedimento sanzionatorio bancario deve rispettare contraddittorio, piena conoscenza degli atti, verbalizzazione e distinzione tra fase istruttoria e decisoria; l'audizione dell'incolpato può avvenire in fase istruttoria.

• art. 144 TUB

  Costituisce la base del procedimento sanzionatorio irrogato all'intermediario per violazioni in materia bancaria.

• art. 144-ter, comma 1, lett. a), TUB

  Fondava la sanzione personale all'esponente aziendale per condotte incidenti sulla governance, gestione e controllo dei rischi dell'intermediario.

• art. 108, comma 1, d.lgs. n. 385/1993

  Richiamato come disposizione violata in tema di governo e controllo dei rischi degli intermediari finanziari.

• art. 24 legge n. 262/2005

  "i procedimenti sanzionatori sono svolti nel rispetto dei principi della piena conoscenza degli atti istruttori, del contraddittorio, della verbalizzazione, nonché della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie"

  La Corte lo legge come norma che assicura il contraddittorio procedimentale, senza imporre una duplice audizione dell'incolpato nella fase decisoria.

• art. 14 legge n. 689/1981

  Il termine per la contestazione decorre dal compimento dell'accertamento, non dalla mera acquisizione materiale del fatto.

• art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/1998 (TUF)

  Richiamato in via analogica per il termine di contestazione nelle violazioni in materia finanziaria.

• art. 24 Cost.

  Le garanzie difensive costituzionali sono riferite al processo giurisdizionale, non al procedimento amministrativo in sé.

• art. 111 Cost.

  Richiamato dal ricorrente, ma non ritenuto parametro decisivo per invalidare il procedimento sanzionatorio amministrativo.

• art. 97 Cost.

  Richiamato per la pretesa illegittimità della disciplina procedurale, ma non accolto.

• art. 27 Cost.

  Invocato dal ricorrente in relazione alla natura afflittiva della sanzione, senza esito.

• art. 117 Cost.

  Usato come parametro per il dedotto contrasto con la CEDU e con il diritto UE, senza accoglimento.

• art. 6 CEDU

  La Corte esclude che, nel caso concreto, le sanzioni bancarie abbiano natura penale tale da imporre le garanzie del giusto processo penale-amministrativo nei termini prospettati dal ricorrente.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Richiamato dal ricorrente per il diritto a un ricorso effettivo, ma ritenuto non violato.

• Direttiva 2013/36/UE (CRD IV)

  La Corte ritiene compatibile con la direttiva la distinzione tra procedimento verso l'ente e procedimento verso l'esponente, anche se condotti in parallelo.

• art. 14 Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici

  Invocato dal ricorrente come parametro di garanzia difensiva, ma non ritenuto decisivo.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Disposto l'obbligo di versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato quale parametro per l'ulteriore contributo unificato dovuto.

• art. 140 c.p.c.

  Applicato per ritenere perfezionata la notifica dell'atto di contestazione nel caso di compiuta giacenza.

• art. 378 c.p.c.

  Richiamato per il deposito delle memorie in cassazione.

Massime di principio

• Nel procedimento sanzionatorio amministrativo bancario, il diritto di difesa è soddisfatto se all'interessato sono garantiti contestazione degli addebiti, accesso agli atti, presentazione di controdeduzioni e audizione nella fase istruttoria; non è necessaria, di regola, una seconda audizione nella fase decisoria.
• Le sanzioni irrogate dalla Banca d'Italia ai sensi degli artt. 144 e seguenti TUB non hanno natura penale per il solo fatto di essere pecuniarie e accessorie; per qualificare una sanzione come sostanzialmente penale occorre una valutazione rigorosa e specifica della sua gravità e del contesto normativo, non un richiamo astratto ai criteri Engel.
• È legittima la scansione procedimentale che distingue il procedimento sanzionatorio verso l'intermediario da quello verso l'esponente aziendale, anche se avviati o trattati in tempi diversi o in parallelo, purché ciascuno rispetti le garanzie previste dalla legge.
• Nel sistema delle sanzioni bancarie, il termine per la contestazione decorre dal compiuto accertamento dell'infrazione, e tale momento coincide con la conclusione formale dell'attività valutativa dell'Autorità, non con la sola acquisizione materiale dei fatti.
• Le violazioni consistenti in omissioni di doveri di vigilanza o di governance possono avere natura permanente o continuata e si protraggono fino alla cessazione della carica o al venir meno della condotta omissiva, con conseguente persistenza del potere sanzionatorio entro il relativo periodo.

Come è indicizzato