Sentenza n. 6404/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, errori di giudizio, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, violazione dell'art. 111 Cost., dell'art. 6 CEDU e dell'art. 2909 c.c., nonché difetto di legittimazione e di interesse dei ricorrenti originari. Secondo l'appellante, gli originari ricorrenti non vantavano più diritti sulle aree, già definitivamente espropriate nel 2008, e il nuovo P.I.P. non era lesivo della loro posizione. In secondo luogo, il Comune ha dedotto la violazione dell'art. 12 d.P.R. 327/2001 e dell'art. 27 l. 865/1971, contestando la qualificazione delle aree come zone bianche dopo la scadenza del precedente P.I.P. e la ritenuta necessità di una nuova apposizione del vincolo preordinato all'esproprio. Gli appellati hanno eccepito la tardività dell'appello e la violazione del divieto di nova ex art. 104 c.p.a., chiedendo comunque il rigetto dell'impugnazione. La controversia riguardava il nuovo P.I.P. approvato nel 2020, destinato a completare opere di urbanizzazione e a disciplinare sia aree già espropriate e acquisite al patrimonio comunale sia aree private già edificate. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la scadenza decennale del precedente piano avesse fatto venir meno i vincoli espropriativi, rendendo necessaria la rinnovazione del procedimento di imposizione del vincolo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l'eccezione di irricevibilità. Ha escluso l'applicazione del rito abbreviato e del termine d'appello dimidiato, poiché, con riferimento alle particelle controverse, il nuovo P.I.P. non produceva effetti ablatori: le aree erano già state espropriate nel 2008 ed erano ancora di proprietà comunale, mentre era pendente il giudizio sulla retrocessione. L'appello, notificato entro il termine ordinario di sei mesi dalla pubblicazione della sentenza, era quindi tempestivo. È stata inoltre respinta l'eccezione di violazione del divieto di nova, poiché il Comune aveva contestato l'erroneo inquadramento giuridico del nuovo P.I.P. senza ampliare il thema decidendum. Il primo motivo è stato rigettato: gli originari ricorrenti conservavano legittimazione e interesse concreto e attuale, in quanto già proprietari delle aree espropriate, ancora funzionali al completamento del P.I.P., e avevano in corso un giudizio di retrocessione. Il secondo motivo è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto che la scadenza del precedente P.I.P. non trasformasse automaticamente le aree in zone bianche e che il Comune potesse completare le opere già previste e adottare un nuovo P.I.P. ai sensi dell'art. 17 l. 1150/1942. Il nuovo piano aveva effetti prevalentemente conformativi: disciplinava l'uso di aree già espropriate e divenute comunali, nonché il regime edilizio delle preesistenze private, senza introdurre nuovi vincoli espropriativi sulle aree degli appellati. Le disposizioni relative agli espropri e alle assegnazioni riguardavano soltanto i lotti di trasformazione e, in parte, erano già state attuate. Per tali ragioni il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, riformato la sentenza del TAR e respinto il ricorso originario. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

  provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate all'esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità

  Il rito abbreviato e il dimezzamento dei termini si applicano soltanto quando la controversia riguardi effettivamente gli effetti ablatori di una procedura espropriativa, non a ogni atto urbanistico astrattamente collegato a una dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  Prevede il dimezzamento dei termini processuali nelle controversie soggette al rito abbreviato; non è applicabile quando il nuovo piano non produce effetti espropriativi attuali.

• art. 92, comma 3, c.p.a.

  In assenza del rito abbreviato, il termine ordinario per l'appello di una sentenza non notificata è di sei mesi dalla pubblicazione.

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di nuove domande e nuove eccezioni in appello non impedisce di censurare l'erroneo inquadramento giuridico dei fatti già dedotti e della decisione di primo grado.

• art. 101 c.p.a.

  La mancata riproposizione dei motivi assorbiti da parte degli appellati non ha impedito l'esame dei motivi di appello, essendo stata confermata la riforma della sentenza e il rigetto del ricorso originario.

• art. 17 l. 1150/1942

  La scadenza del piano attuativo non travolge quanto già realizzato e consente il completamento delle opere di urbanizzazione in corso; il Comune può adottare un nuovo piano per dare attuazione alle pregresse previsioni, purché rispetti le regole di settore se introduce innovazioni.

• art. 27 l. 865/1971

  Le regole proprie dei piani per insediamenti produttivi relative ai lotti di trasformazione e alle espropriazioni operano secondo la concreta configurazione del piano e non comportano nuovi effetti ablatori su aree già espropriate e acquisite al patrimonio comunale.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  È richiamato nel motivo di appello relativo alla dichiarazione di pubblica utilità e agli effetti del piano, ma la decisione esclude che il nuovo P.I.P. comporti una nuova procedura espropriativa sulle aree già acquisite.

• art. 55 delle N.T.A. del P.R.G. di Scafati

  La previsione della previa formazione di un P.I.P. per l'edificazione nelle zone produttive costituisce un vincolo procedurale; la scadenza del piano non determina automaticamente la qualificazione delle aree come zone bianche.

• art. 17 delle N.T.A. del nuovo P.I.P.

  Consente, per le aree di preesistenza privata, interventi conservativi attuabili direttamente mediante i titoli edilizi previsti dal d.P.R. 380/2001.

Massime di principio

• La disciplina del rito abbreviato e del termine d'appello dimidiato prevista per le controversie in materia di occupazione ed espropriazione si applica solo quando, in relazione alle specifiche aree e posizioni proprietarie, l'atto impugnato sia concretamente idoneo a produrre effetti ablatori attuali o potenziali; non è sufficiente il collegamento astratto dello strumento urbanistico con una dichiarazione di pubblica utilità.
• La scadenza del termine di efficacia di un piano per insediamenti produttivi non determina automaticamente la trasformazione delle aree interessate in zone bianche quando lo strumento urbanistico generale continui a subordinare l'edificazione alla previa formazione di un piano attuativo e siano ancora da completare opere già previste.
• Dopo la scadenza di un piano attuativo, l'amministrazione può completare le opere di urbanizzazione già avviate e adottare un nuovo piano per attuare le pregresse previsioni, purché il nuovo strumento rispetti le regole di settore e, ove introduca innovazioni, sia assistito dai presupposti procedimentali e sostanziali richiesti.
• Un nuovo piano per insediamenti produttivi ha natura prevalentemente conformativa, e non espropriativa, quando disciplina l'uso di aree già espropriate e acquisite al patrimonio comunale e regola le preesistenze private mediante interventi edilizi direttamente assentibili, senza imporre nuovi espropri.
• La precedente qualità di proprietario di un'area espropriata, unita alla pendenza di un giudizio di retrocessione e alla persistente destinazione dell'area al completamento del piano, è sufficiente a radicare la legittimazione e l'interesse concreto e attuale a impugnare il nuovo strumento urbanistico che disciplina quell'area.
• La contestazione in appello dell'erroneo inquadramento giuridico di fatti e atti già compresi nel giudizio di primo grado non costituisce domanda o eccezione nuova vietata dall'art. 104 c.p.a.

Come è indicizzato