Tribunale, Sentenza T-282/16

Aiuti di Stato nel settore postale e fondo di compensazione polacco

La pronuncia riguarda due ricorsi di annullamento proposti da operatori postali privati contro una decisione della Commissione che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2015/1589, ha ritenuto compatibile con il mercato interno il regime polacco di compensazione del costo netto del servizio universale affidato a Poczta Polska. Il Tribunale esamina in particolare il rapporto tra disciplina degli aiuti di Stato, direttiva postale e principi di non discriminazione, trasparenza e proporzionalità.

Fatti e procedimento principale

Poczta Polska, società interamente controllata dallo Stato polacco, era stata designata per legge come fornitore del servizio postale universale per il periodo dal 1º gennaio 2013 al 31 dicembre 2015. La riforma nazionale prevedeva un fondo di compensazione alimentato da contributi di taluni operatori postali e, in parte, dal bilancio statale; i soggetti tenuti al contributo erano gli operatori che fornivano servizi equivalenti al servizio universale e superavano una soglia di redditi di PLN 1 milione, con un massimale annuo del 2% dei redditi rilevanti.

Le ricorrenti, Inpost Paczkomaty sp. z o.o. e Inpost S.A., appartenevano al gruppo Integer.pl e partecipavano al finanziamento del fondo. Contestavano la decisione della Commissione sotto molteplici profili, chiedendo l’annullamento dell’atto che non aveva sollevato obiezioni nei confronti del regime notificato dalle autorità polacche.

Oggetto e ricevibilità limitata del ricorso

Il Tribunale precisa preliminarmente che il regime impugnato non riguardava il periodo successivo al 31 dicembre 2015, poiché il finanziamento dei servizi postali universali per il periodo 2016-2025 non era oggetto della decisione. Inoltre, poiché il fondo non era stato effettivamente utilizzato nel 2014 e nel 2015, i ricorsi sono stati dichiarati ricevibili solo per il 2013, anno in cui il regime aveva prodotto effetti giuridici nei confronti delle ricorrenti.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• la direttiva 97/67/CE, come modificata dalla direttiva 2008/6/CE;
• l’articolo 7, paragrafi 1, 2, 3, 4 e 5, della direttiva postale;
• l’articolo 8 della direttiva postale;
• la disciplina SIEG della Commissione, in particolare i punti 14, 19, 52, 56, 60, 122, 152, 163, 166, 168, 171, 176 e 177;
• gli articoli 106, paragrafo 2, TFUE, 102 TFUE e 106, paragrafo 1, TFUE;
• gli articoli 16, 17, paragrafo 1, e 52 della Carta;
• l’articolo 296 TFUE sul dovere di motivazione.

Primo motivo: designazione della Poczta Polska e articolo 7, paragrafo 2, della direttiva postale

Le ricorrenti sostenevano che la designazione legislativa di Poczta Polska, senza gara e senza rispetto dei principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione, rendesse incompatibile il regime. Il Tribunale respinge il motivo affermando che l’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva postale non impone l’appalto pubblico: la formula "gli Stati membri possono" indica una mera facoltà, e il considerando 23 della direttiva 2008/6 conferma la flessibilità degli Stati membri nella scelta del meccanismo di affidamento.

Il Tribunale aggiunge che le censure delle ricorrenti riguardavano in realtà la determinazione del tasso di contribuzione, non la modalità di designazione del fornitore. La designazione tramite legge, pubblicata ufficialmente, rientrava nel potere discrezionale dello Stato membro e non dimostrava di per sé alcuna violazione dei principi evocati.

Secondo motivo: consultazione pubblica e trasparenza della procedura

Le ricorrenti lamentavano che la consultazione pubblica del 2010 non fosse sufficiente, poiché il testo legislativo finale si sarebbe discostato dal progetto iniziale, soprattutto per l’aumento del contributo massimo dall’1% al 2%, e che i risultati della consultazione non fossero stati pubblicati separatamente.

Il Tribunale osserva che il punto 14 della disciplina SIEG non impone una consultazione pubblica obbligatoria: essa è solo uno degli strumenti adeguati per tenere conto delle esigenze del servizio pubblico e degli interessi degli utenti e dei fornitori. Poiché le ricorrenti avevano già potuto esprimersi sull’ipotesi di un contributo dell’1%, una nuova consultazione non avrebbe apportato un valore aggiunto significativo. Quanto al punto 60 della disciplina SIEG, esso richiede la pubblicazione dei risultati della consultazione o di altri strumenti adeguati, ma non impone una pubblicazione separata dei risultati: era sufficiente la pubblicazione della legge polacca sui servizi postali.

Terzo motivo: fondo di compensazione, non discriminazione, proporzionalità e direttiva postale

Il Tribunale riconosce che, poiché le modalità di finanziamento del fondo sono inscindibilmente connesse all’oggetto dell’aiuto, la Commissione doveva valutarne la compatibilità anche alla luce delle caratteristiche del fondo stesso. Il motivo viene quindi esaminato nel merito.

Non discriminazione: operatori del servizio universale, servizi equivalenti e servizi di corriere

Il Tribunale ritiene che i servizi universali e quelli equivalenti siano sostanzialmente simili, perché presentano caratteristiche intercambiabili dal punto di vista dei consumatori. Tuttavia, applicare la stessa percentuale di contribuzione a operatori che forniscono servizi universali e a operatori che forniscono servizi equivalenti non è discriminatorio, poiché la PP contribuisce sulla base del proprio volume d’affari complessivo, comprensivo anche dei servizi equivalenti, e quindi in realtà sopporta un onere proporzionalmente maggiore.

Quanto ai servizi di corriere espresso, il Tribunale li considera non comparabili ai servizi postali universali, poiché offrono un valore aggiunto specifico: raccolta a domicilio, consegna nelle mani del destinatario, maggiore rapidità e flessibilità. L’esclusione dei corrieri dal fondo non viola quindi il principio di non discriminazione.

Proporzionalità: massimale del 2% e soglia di PLN 1 milione

Sulla percentuale massima del contributo, il Tribunale osserva che la Commissione poteva ragionevolmente basarsi sul tasso di redditività della PP nei servizi equivalenti, su dati comparativi di altri Stati membri e sulla necessità di evitare distorsioni significative. Il massimale del 2% dei redditi rilevanti non era manifestamente inadeguato, anche alla luce della redditività indicata dalle stesse ricorrenti.

Quanto alla soglia di PLN 1 milione, il Tribunale ritiene che essa fosse giustificata per tenere conto delle specificità del mercato postale polacco e per evitare che il contributo scoraggiasse l’ingresso di nuovi operatori. La comparazione con il settore delle telecomunicazioni non era decisiva, poiché i due mercati non erano analoghi per struttura e livelli di redditività.

Trasparenza del meccanismo

Il Tribunale respinge anche la censura sulla trasparenza: la consultazione del 2010 aveva consentito agli operatori di far conoscere le proprie osservazioni, e la legge nazionale aveva reso pubbliche le caratteristiche essenziali del meccanismo. Non risultava quindi violato il punto 52 della disciplina SIEG né il punto 60.

Onere finanziario eccessivo ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva postale

Le ricorrenti sostenevano che non fosse stato dimostrato che il servizio universale imponesse alla PP un costo netto e un onere eccessivo. Il Tribunale replica che spetta allo Stato membro determinare se l’onere sia eccessivo e che, nel caso di specie, tale valutazione era stata affidata all’autorità regolatoria polacca (UKE). Inoltre, il regime di compensazione era persino più restrittivo della direttiva, perché subordinava il diritto alla compensazione al verificarsi di perdite contabili e limitava l’importo al minore tra costo netto e perdita effettiva.

Quarto motivo: articoli 7 e 8 della direttiva postale

Le ricorrenti lamentavano che la Commissione avesse accettato il finanziamento del costo del servizio universale tramite diritti esclusivi e speciali concessi alla PP, in violazione degli articoli 7, paragrafo 1, e 8 della direttiva postale. Il Tribunale respinge il motivo osservando che le ricorrenti non hanno dimostrato che i diritti menzionati nella decisione non rientrassero nelle eccezioni espressamente consentite dall’articolo 8. Il motivo è quindi infondato.

Quinto motivo: articoli 102 e 106, paragrafo 1, TFUE

Secondo le ricorrenti, la compensazione avrebbe rafforzato la posizione dominante di Poczta Polska e prodotto effetti di preclusione anticoncorrenziale. Il Tribunale dichiara il motivo irricevibile per difetto di sufficiente precisione e, in ogni caso, osserva che gli argomenti svolti in replica erano irrilevanti o non dimostravano un abuso di posizione dominante imputabile alla misura impugnata.

Sesto motivo: diritti fondamentali alla libertà d’impresa e alla proprietà

Le ricorrenti invocavano gli articoli 16 e 17 della Carta, sostenendo che il contributo obbligatorio limitasse in modo sproporzionato la libertà d’impresa e il diritto di proprietà. Il Tribunale ritiene il motivo infondato: le ricorrenti non hanno specificato in modo adeguato gli elementi di fatto, e l’eventuale limitazione derivava dalla legge nazionale e non dalla decisione della Commissione. Inoltre, non era stato dimostrato che il regime impedisse alle ricorrenti di svolgere attività economiche nel mercato postale polacco.

Settimo motivo: difetto di motivazione

Le ricorrenti sostenevano che la decisione impugnata fosse insufficiente e contraddittoria su vari punti, fra cui i dati economici utilizzati, la consultazione pubblica, la determinazione del 2% e della soglia di PLN 1 milione, nonché la mancata considerazione della gara d’appalto.

Il Tribunale ricorda che la motivazione di una decisione di non sollevare obiezioni deve consentire ai terzi di comprendere le ragioni della scelta della Commissione, ma non deve dettagliare ogni elemento di fatto e di diritto. La maggior parte delle censure viene qualificata come contestazione del merito, non della motivazione. Per il resto, i punti della decisione impugnata relativi alla proporzionalità e alla non discriminazione sono ritenuti sufficientemente chiari e completi.

Decisione e principi desumibili

Il Tribunale respinge integralmente i ricorsi e condanna le ricorrenti alle spese della Commissione, mentre la Repubblica di Polonia sopporta le proprie spese.

La pronuncia afferma, in sostanza, che:

• la designazione legislativa di un fornitore del servizio universale postale non richiede necessariamente una procedura di gara;
• la consultazione pubblica può essere considerata sufficiente se ha consentito agli interessati di esprimersi utilmente e una nuova consultazione non avrebbe apportato un valore aggiunto significativo;
• un fondo di compensazione finanziato dagli operatori può essere compatibile con il diritto dell’Unione se è non discriminatorio, trasparente e proporzionato;
• i servizi di corriere espresso non sono automaticamente comparabili ai servizi postali universali;
• la questione dell’"onere finanziario eccessivo" rientra anzitutto nell’apprezzamento dello Stato membro;
• un ricorso contro una decisione di non sollevare obiezioni deve essere sorretto da censure precise e non può limitarsi a contestare il merito sotto la veste del difetto di motivazione.