Corte di giustizia, Sentenza C-148/23

Sostituzione del regime dei certificati verdi con tariffe di riacquisto incentivanti

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in materia di sostegno alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. La Corte è stata chiamata a valutare se il diritto dell’Unione osti a una riforma nazionale che ha sostituito il regime dei certificati verdi con un regime di tariffe di riacquisto incentivanti, subordinando l’accesso al nuovo sostegno alla stipula di una convenzione con il GSE anche per impianti già in esercizio prima del 31 dicembre 2012.

Fatti e procedimento principale

Le imprese appellate gestiscono impianti alimentati da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico e avevano beneficiato del regime dei certificati verdi. Dopo l’adozione del decreto legislativo n. 28/2011 e del decreto del 6 luglio 2012, che hanno previsto la graduale soppressione di quel sistema e il passaggio a tariffe di riacquisto incentivanti, esse hanno contestato davanti al TAR Lazio la legittimità della convenzione GRIN da stipulare con il GSE per accedere al nuovo regime.

Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che l’obbligo contrattuale si applicasse solo agli impianti entrati in esercizio dopo il 31 dicembre 2012. Il GSE ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, il quale ha invece osservato che, secondo la propria giurisprudenza e quella della Corte di cassazione, l’obbligo di stipulare la convenzione si applicava anche agli impianti già in esercizio prima di tale data.

Normativa dell’Unione richiamata

La Corte richiama la direttiva 2009/28/CE, in particolare:

• il considerando 8, relativo alla stabilità a lungo termine per gli investimenti nel settore delle rinnovabili;
• il considerando 14, che collega gli obiettivi nazionali obbligatori alla certezza per gli investitori;
• il considerando 25, che sottolinea l’importanza dei regimi di sostegno nazionali e della fiducia degli investitori;
• l’articolo 1, sul quadro comune per la promozione dell’energia da fonti rinnovabili;
• l’articolo 3, paragrafi 1, 2 e 3, in particolare la lettera a), che consente agli Stati membri di applicare regimi di sostegno.

È inoltre richiamato l’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali, relativo alla libertà d’impresa, nonché l’articolo 267 TFUE per il rinvio pregiudiziale.

Ragionamento della Corte: margine di manovra degli Stati membri

La Corte osserva che la direttiva 2009/28 mira a creare un quadro comune con obiettivi nazionali obbligatori, ma lascia agli Stati membri un margine discrezionale nella scelta dei mezzi per conseguirli. In tale cornice, gli Stati possono adottare, modificare o sopprimere regimi di sostegno, purché restino raggiunti gli obiettivi fissati dalla direttiva.

Di conseguenza, la direttiva non osta, in linea di principio, alla sostituzione del regime dei certificati verdi con quello delle tariffe di riacquisto incentivanti, nemmeno quando ciò comporti la cessazione del vantaggio precedente e l’imposizione di una convenzione con un ente controllato dallo Stato come condizione per ottenere il nuovo incentivo.

Certezza del diritto e legittimo affidamento

La Corte ricorda che, quando attuano il diritto dell’Unione, gli Stati membri devono rispettare i principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento. Tuttavia, tali principi non impediscono in sé una riforma normativa se essa è sufficientemente chiara, precisa e prevedibile.

Nel caso esaminato, le disposizioni nazionali sembrano indicare in modo chiaro la soppressione graduale dei certificati verdi e la loro sostituzione con tariffe di riacquisto incentivanti. Inoltre, l’obbligo di stipulare una convenzione con il GSE risulta espresso dalle norme nazionali richiamate. La prevedibilità della disciplina vale, secondo la Corte, anche per gli operatori i cui impianti erano già in esercizio prima del 31 dicembre 2012, poiché la riforma è stata adottata prima del periodo di transizione 2013-2015.

Quanto alla convenzione GRIN, la Corte osserva che, sulla base degli elementi del fascicolo, le sue clausole appaiono riconducibili al quadro normativo nazionale e alla precedente convenzione FER; il giudice del rinvio dovrà comunque verificare in concreto se eventuali poteri discrezionali del GSE siano delimitati con sufficiente chiarezza da escludere arbitrarietà.

Quanto al legittimo affidamento, la Corte rileva che non emerge che le autorità italiane abbiano fornito assicurazioni idonee a far sorgere una legittima aspettativa nel mantenimento del vecchio regime. Al contrario, un operatore prudente e avveduto avrebbe dovuto prevedere la possibilità di una modifica del sistema di sostegno. Perciò, le imprese non potevano fondatamente confidare nel mantenimento indefinito dei certificati verdi né nell’assenza di nuovi obblighi contrattuali.

Articolo 16 della Carta: libertà d’impresa

La Corte esamina anche la censura relativa alla libertà d’impresa. Sottolinea che l’articolo 16 della Carta si applica perché la normativa nazionale costituisce attuazione della direttiva 2009/28.

Tuttavia, la sostituzione del regime di sostegno non sembra incidere sulla libertà di esercitare un’attività economica o di utilizzare le risorse dell’impresa, né comporta, in base al fascicolo, costi notevoli o soluzioni tecniche complesse tali da integrare una restrizione rilevante. Quanto alla libertà contrattuale, la convenzione con il GSE appare uno strumento di attuazione del regime di sostegno e non una negoziazione sul prezzo o sulla scelta della controparte in senso sostanziale; la limitazione si riduce alla possibilità di accettare o meno i termini fissati dal quadro normativo.

Decisione

La Corte conclude che gli articoli 1 e 3 della direttiva 2009/28, letti alla luce dei considerando 8, 14 e 25 e dei principi di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento, nonché l’articolo 16 della Carta, non ostano a una normativa nazionale che subordina il beneficio del nuovo regime di tariffe di riacquisto incentivanti alla stipula di una convenzione con il GSE, anche per impianti entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012.

Principio affermato

La Corte afferma che gli Stati membri, nell’attuare la direttiva 2009/28, possono sostituire un regime di sostegno per le rinnovabili con un altro e subordinare l’accesso al nuovo incentivo alla stipula di una convenzione con l’ente statale di gestione, purché la disciplina sia chiara, prevedibile e non arbitraria; in tale contesto, non sussiste di per sé una violazione della tutela del legittimo affidamento né della libertà d’impresa.