Sentenza n. 3823/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria aveva impugnato la sospensione cautelativa disposta dalla Regione Lazio dopo il decesso di una paziente precedentemente sottoposta a intervento di conizzazione presso la struttura e a seguito di audit e ispezioni regionali e ministeriali. In primo grado aveva dedotto la violazione dell'art. 17 del regolamento regionale Lazio n. 20/2019, sostenendo che la Regione avrebbe dovuto previamente diffidarla a eliminare le violazioni entro novanta giorni e che la sospensione cautelare sarebbe stata ammessa soltanto in presenza di provvedimenti sanzionatori penali o amministrativi adottati dall'autorità giudiziaria. Erano stati inoltre dedotti difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, violazione del principio di imparzialità e delle garanzie partecipative, erronea valutazione delle risultanze ispettive, mancata considerazione della documentazione trasmessa alla ASL e delle verifiche positive relative ai protocolli Covid, nonché la lesione dell'interesse alla continuità del servizio sanitario. Nel merito erano state contestate le criticità relative all'aggiornamento delle procedure, ai piani PARM e PAICA, alla TAC, al dosaggio della procalcitonina, all'audit dell'evento morte, alla presenza di personale specialistico, alla governance sanitaria, alla gestione delle emergenze e alla disponibilità di pronto soccorso, terapia intensiva, cardiologia e chirurgia. In appello la struttura ha riproposto tali censure, aggiungendo doglianze contro la motivazione del TAR, lamentando omessa pronuncia su singoli rilievi e chiedendo anche il risarcimento di danni emergenti, lucro cessante e danno all'immagine. L'appello superava inoltre i limiti dimensionali senza autorizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello. In via preliminare ha rilevato il superamento non autorizzato del limite dimensionale dell'atto e ha applicato la sanzione pecuniaria di 700 euro prevista dall'art. 13-ter, comma 5, delle disposizioni di attuazione del c.p.a. Nel merito ha ritenuto legittima la sospensione cautelativa, qualificandola come misura urgente adottata per tutelare la sicurezza dei pazienti e degli operatori in presenza di un evento mortale e di plurime criticità cliniche, organizzative, strutturali e igienico-sanitarie emerse dagli audit e dalle ispezioni. La Regione disponeva del potere di vigilanza e intervento sulle strutture autorizzate e accreditate e aveva sospeso l'efficacia dei titoli ai sensi dell'art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990, in presenza di gravi ragioni e per il tempo necessario alle verifiche. Il giudice ha escluso che fosse necessaria la previa diffida prevista dall'art. 17 del regolamento regionale n. 20/2019, perché tale disciplina riguarda la situazione ordinaria delle violazioni della normativa, mentre il caso concreto era caratterizzato da un evento imprevisto di estrema gravità e da un elevato rischio per la salute pubblica. Ha ritenuto non pertinente anche il riferimento alla previsione relativa ai provvedimenti sanzionatori penali o amministrativi adottati dall'autorità giudiziaria, trattandosi di fattispecie diversa. Le verifiche della ASL Roma 1 e della ASL Roma 4 non hanno smentito l'audit regionale: hanno confermato varie carenze, evidenziando che alcuni adeguamenti erano intervenuti solo dopo le ispezioni e che restavano necessari aggiornamenti, monitoraggio e osservazione. La successiva rimozione della sospensione, condizionata a un monitoraggio trimestrale per un anno, è stata considerata coerente con il carattere cautelativo della misura e con il successivo superamento di parte delle criticità. Il rilievo relativo alla TAC è stato ritenuto particolarmente significativo, anche in rapporto all'evento mortale. Le ulteriori contestazioni sono state assorbite o comunque ritenute infondate. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, in ragione della legittimità del provvedimento e dell'assenza di colpa dell'amministrazione regionale. L'appellante è stata condannata alle spese del grado in favore della Regione Lazio e della ASL Roma 1, liquidate in 4.000 euro per ciascuna parte; le spese nei confronti del Ministero della Salute sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990

  L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge.

  La disposizione costituisce la base normativa del potere di sospendere cautelativamente l'efficacia o l'esecuzione dei titoli autorizzativi, quando sussistano gravi ragioni, per il tempo strettamente necessario e con indicazione del termine nell'atto. Nel caso concreto il potere è stato esercitato per tutelare la sicurezza sanitaria in attesa delle verifiche.

• art. 17 r.r. Lazio n. 20/2019

  La previa diffida da parte della Regione nei confronti della struttura affinché si adegui entro novanta giorni e, solo in caso contrario, la sospensione delle autorizzazioni.

  La previsione sulla diffida si riferisce alla condizione ordinaria delle violazioni della normativa vigente e non preclude una sospensione immediata quando un evento imprevisto di estrema gravità e gli accertamenti ispettivi evidenzino un elevato rischio per la salute pubblica.

• art. 11 l.r. Lazio n. 4/2023

  La norma è richiamata quale fonte del potere regionale di vigilanza e di intervento sulle strutture sanitarie autorizzate e accreditate.

• art. 13-ter, comma 5, disp. att. c.p.a.

  La disposizione è stata applicata per irrogare la sanzione pecuniaria di 700 euro conseguente al superamento non autorizzato dei limiti dimensionali dell'atto di appello.

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167

  La norma individua il limite dimensionale di 70.000 battute, superato dall'appello senza autorizzazione.

• art. 8, comma 1, lett. b), d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167

  Il mancato rispetto delle specifiche tecniche previste dalla disposizione ha concorso allo sforamento del limite dimensionale dell'atto.

• art. 17, comma 5, r.r. Lazio n. 20/2019

  La previsione riguarda la diversa ipotesi di provvedimenti sanzionatori di rilevanza penale o amministrativa adottati dall'autorità giudiziaria nei confronti del soggetto autorizzato, del legale rappresentante o dei titolari di quote o azioni di maggioranza; non è applicabile alla sospensione cautelativa adottata in presenza di un grave evento sanitario e di criticità ispettive.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta poiché il provvedimento amministrativo è stato ritenuto legittimo e non è stata ravvisata colpa dell'amministrazione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La disposizione è stata richiamata quale base per l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dell'appellante.

• art. 9, par. 1, Regolamento (UE) 2016/679

  La disposizione è stata richiamata, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, a tutela dei dati relativi alla salute e della dignità della parte interessata.

Massime di principio

• La Regione può sospendere cautelativamente l'efficacia dell'autorizzazione all'esercizio e dell'accreditamento istituzionale di una struttura sanitaria, ai sensi dell'art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990, quando un evento sanitario di particolare gravità e le successive verifiche ispettive evidenzino criticità cliniche, organizzative, strutturali o igienico-sanitarie idonee a porre in dubbio la sicurezza delle prestazioni.
• La previa diffida prevista dalla disciplina regionale per le violazioni ordinarie dei requisiti autorizzativi o di accreditamento non è necessaria quando l'amministrazione deve fronteggiare con immediatezza un rischio elevato per la salute pubblica derivante da un evento imprevisto e grave e dagli accertamenti conseguenti.
• Il potere cautelativo di sospensione può essere esercitato anche in assenza di provvedimenti sanzionatori penali o amministrativi adottati dall'autorità giudiziaria, quando la misura sia fondata sul distinto potere amministrativo di vigilanza e sulla necessità di prevenire rischi per la salute in attesa delle verifiche.
• Il principio di precauzione consente l'adozione di misure restrittive a tutela della salute anche prima della piena dimostrazione della realtà e della gravità del rischio, purché il rischio non sia meramente ipotetico e sussistano elementi concreti derivanti da audit, ispezioni o altri accertamenti amministrativi.
• Le successive verifiche ispettive favorevoli, o il successivo superamento di alcune criticità, non rendono illegittima la sospensione cautelativa anteriormente disposta se confermano che, al momento dell'adozione della misura, sussistevano ragioni concrete di rischio e di non conformità; la rimozione della sospensione costituisce, in tal caso, esito della verifica e non prova dell'illegittimità originaria.
• Il risarcimento del danno derivante dalla sospensione di titoli autorizzativi e di accreditamento non può essere riconosciuto quando la misura risulti legittima e non sia dimostrata la colpa dell'amministrazione.

Come è indicizzato