Sentenza n. 5810/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la propria esclusione dalla procedura aperta, da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, per l'affidamento mediante accordo quadro a misura del servizio di manutenzione ordinaria e straordinaria del parco mezzi ENAM, stimato in € 300.000 oltre IVA, con € 800 per oneri da interferenza. Nel modello economico aveva indicato € 25,53 per i costi della manodopera e € 0,17 per gli oneri aziendali di sicurezza. Ha sostenuto che si trattasse di valori orari, da rapportare alle ore effettivamente lavorate, non conoscibili in anticipo per la natura a chiamata e a misura del servizio; ha dedotto la violazione degli artt. 101, comma 3, e 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 e degli artt. 3 e 16 del disciplinare, nonché travisamento, illogicità, contraddittorietà e carenza di motivazione. Ha inoltre contestato la stima dell'importo a base di gara e dell'incidenza della manodopera (indicata nel 35%), denunciando violazione dell'art. 41, commi 12-14, d.lgs. 36/2023, carenza d'istruttoria e mancata indicazione della metodologia di calcolo. Ha lamentato l'omesso soccorso procedimentale per chiarire la natura delle cifre. Ha impugnato anche il mancato accoglimento dell'istanza di riammissione in autotutela. Con motivi aggiunti ha contestato l'aggiudicazione a Orim Global Service e, in via subordinata alla riammissione, i punteggi tecnici: secondo la ricorrente, l'aggiudicataria avrebbe ricevuto punteggi superiori nonostante avesse indicato meno personale, minore formazione documentata e dotazioni tecniche inferiori; ha dedotto errori matematici, illogicità e insufficienza della motivazione numerica. In sede di gravame ha inoltre prospettato, ex post, 48.720 ore lavorate nell'intera attività aziendale nel 2025, da moltiplicare per € 25,53.

La decisione

Il ricorso principale è stato respinto. Il TAR ha chiarito che l'esclusione non costituiva una verifica di anomalia dei costi ai sensi dell'art. 110 d.lgs. 36/2023, ma conseguiva alla mancata indicazione delle voci aggregate richieste dall'art. 108, comma 9, e dalla lex specialis, riferite allo specifico appalto. Nel modello la ricorrente aveva indicato importi senza qualificarli come orari e senza indicare monte ore o criterio di calcolo che consentisse di ricavare i costi complessivi; € 25,53 e € 0,17 dovevano quindi essere intesi come costi dell'intero appalto e risultavano inidonei. La natura a misura dell'accordo quadro non esonerava dall'indicazione di una stima dei costi riferibile all'intero affidamento; l'importo orario tabellare di € 25,53 indicato nel disciplinare era un parametro per la verifica del costo del lavoro, non il costo proprio da riportare nell'offerta. La ricostruzione basata sulle ore complessive dell'impresa nel 2025 era stata introdotta soltanto dopo l'esclusione e, comunque, riguardava l'attività aziendale complessiva, non lo specifico appalto; accoglierla avrebbe integrato o modificato postumamente l'offerta. È stata respinta la censura sull'omesso soccorso: il chiarimento può precisare una volontà già desumibile dall'offerta, ma non colmare l'assenza di un elemento economico essenziale richiesto a pena di esclusione. La contestazione della stima dell'accordo quadro e dell'incidenza della manodopera è stata dichiarata inammissibile perché investiva elementi chiari della lex specialis, che avrebbero dovuto essere impugnati tempestivamente. È stata dichiarata inammissibile anche la doglianza sul silenzio sull'istanza di autotutela: il riesame è facoltativo e il privato non ha una posizione tutelabile a ottenerlo; il silenzio non è né silenzio-inadempimento né silenzio-rigetto impugnabile. I motivi aggiunti contro l'aggiudicazione e i punteggi sono stati dichiarati inammissibili per carenza d'interesse, una volta riconosciuta la legittimità dell'esclusione: le censure sull'aggiudicazione erano derivate e quelle sui punteggi erano subordinate alla riammissione. Domanda respinta e spese integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La disciplina di gara dunque non richiedeva affatto ai concorrenti di indicare un costo orario, né un parametro astratto, ma imponeva espressamente, a pena di esclusione, l’indicazione dei propri costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza “relativi al presente appalto”.

  L'obbligo dichiarativo riguarda i costi propri della manodopera e della sicurezza riferibili allo specifico appalto. Un valore orario isolato, privo di monte ore o di un criterio di calcolo che permetta di ricavare l'importo complessivo, non soddisfa l'obbligo e legittima l'esclusione.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  L’istituto è ammesso soltanto nei casi in cui si tratti di chiarire un’offerta ambigua, purché sia possibile pervenire ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale già assunto e purché non venga apportata alcuna modifica all’offerta.

  Il soccorso procedimentale può chiarire un'offerta ambigua senza modificarne il contenuto, ma non può integrare dati sostanziali mancanti dell'offerta economica né consentire una sua ricostruzione postuma.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  all’art. 3 del Disciplinare di gara che l’accordo quadro sarebbe stato affidato “a misura” e che, il corrispettivo sarebbe stato liquidato sulla base delle prestazioni di volta in volta commissionate ed eseguite, nonché dei prezzi unitari offerti dall’appaltatore ed approvati in sede di aggiudicazione; l’articolo stimava, poi, l’importo dell’accordo quadro in € 300.000,00 (oltre IVA), oltre € 800,00 per oneri da interferenza non soggetti a ribasso, precisando altresì, ai sensi dell’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023, che l’importo massimo stimato comprendeva i costi della manodopera, calcolati dalla Stazione appaltante in misura pari a circa il 35% dell’importo massimo dell’accordo quadro;

  Il TAR dà atto che gli atti di gara indicavano l'importo massimo stimato dell'accordo quadro e l'incidenza stimata della manodopera; poiché tali elementi erano chiari e pubblicati, la loro contestazione avrebbe dovuto essere proposta tempestivamente contro la lex specialis.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  L'art. 59 del D.Lgs. n. 36 del 2023, che disciplina di accordi quadro, prevede infatti che

  Il testo richiama la regola per cui l'accordo quadro indica il valore stimato dell'intera operazione contrattuale; la stazione appaltante deve quindi stimare i fabbisogni complessivi e l'importo massimo richiedibile nel periodo di riferimento.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Seguendo tale impostazione si spiega l'obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9 del D.Lgs. n. 36 del 2023); nonché la portata del successivo art. 110, primo comma, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici, in presenza dei quali la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell'anomalia.

  I costi della manodopera dichiarati costituiscono elementi specifici che possono attivare la verifica di anomalia; nel caso deciso, tuttavia, l'esclusione era fondata sulla mancata indicazione corretta delle voci richieste, non su una valutazione di anomalia.

Massime di principio

• Quando la lex specialis richiede a pena di esclusione i costi della manodopera e gli oneri aziendali di sicurezza riferiti allo specifico appalto, l'indicazione di un importo orario isolato non è sufficiente se l'offerta non indica anche il monte ore o un criterio di calcolo idoneo a determinare i costi complessivi.
• Negli accordi quadro a misura, la variabilità delle prestazioni e l'impossibilità di conoscere ex ante le ore effettivamente lavorate non esonerano il concorrente dall'indicare una stima dei costi della manodopera e della sicurezza riferita all'intero affidamento, coerente con il valore stimato dell'accordo quadro.
• Il soccorso procedimentale può chiarire un'offerta ambigua solo quando la volontà negoziale sia già ricavabile dagli atti presentati entro il termine di gara e il chiarimento non ne alteri il contenuto; non può colmare l'assenza di elementi sostanziali dell'offerta economica né consentirne la modifica postuma.
• La contestazione di elementi della lex specialis chiaramente indicati, quali il valore massimo stimato dell'accordo quadro e la stima dei costi della manodopera, deve essere proposta tempestivamente; non può essere introdotta successivamente come censura dell'esclusione.
• L'istanza di autotutela non attribuisce al privato un diritto al riesame di un provvedimento già adottato; il silenzio dell'amministrazione sull'istanza non costituisce silenzio-inadempimento o silenzio-rigetto impugnabile e non riapre i termini per contestare l'atto originario.
• Quando l'esclusione dalla gara è legittima, il concorrente escluso è privo d'interesse a contestare in via derivata l'aggiudicazione o, in via subordinata, i punteggi attribuiti alle offerte, se tali contestazioni non possono procurargli un'utilità concreta.

Come è indicizzato