Sentenza n. 4458/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, cessionaria da Banca Ifis di crediti relativi al risarcimento per ritardato pagamento previsto dall’art. 6 d.lgs. 231/2002 e intervenuta nel giudizio civile pendente davanti al Tribunale di Como, ha impugnato il diniego opposto dall’ASST Lariana all’istanza del 10 marzo 2026. Aveva chiesto i mandati di pagamento relativi a 4.801 fatture puntualmente elencate, sostenendo che tali documenti fossero necessari per contestare nel giudizio il quantum richiesto e per provare le date dei pagamenti. Ha dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti e 24, comma 7, l. 241/1990, dei principi di trasparenza e buona amministrazione, l’esistenza del nesso di strumentalità necessaria tra documenti e difesa giudiziale, la specifica individuazione degli atti e l’assenza di onerosità sproporzionata. L’ASST ha eccepito che la mancata presentazione di osservazioni al preavviso di diniego violasse la leale collaborazione; ha inoltre contestato la titolarità dei crediti e l’interesse qualificato della società, affermato che la richiesta fosse esplorativa e assimilabile a un controllo generalizzato, e dedotto l’eccessivo onere della ricerca e la disponibilità delle date di pagamento nei bonifici.

La decisione

Il ricorso è accolto. Il TAR ha respinto l’eccezione relativa alla mancata interlocuzione dopo il preavviso di diniego, chiarendo che presentare osservazioni è una facoltà, non un obbligo, e che l’omissione non comporta acquiescenza né preclude la tutela giurisdizionale. Ha ritenuto provata la posizione legittimante della ricorrente sulla base del rapporto obbligatorio, del contratto di cessione e della documentazione prodotta; l’accertamento definitivo della titolarità del credito controverso spetta al giudice civile e non può essere anticipato dall’amministrazione nel procedimento di accesso. L’istanza è accesso difensivo: le fatture sono specificamente individuate e la conoscenza dei mandati è funzionalmente collegata alla difesa nel giudizio civile. Il numero elevato degli atti non basta a qualificare la richiesta come controllo generalizzato o massivo quando sussistano un interesse diretto, concreto e attuale e un collegamento proporzionato con i documenti. Inoltre, non risultava dimostrato che occorressero necessariamente 4.801 distinti mandati, poiché un ordinativo può riguardare più fatture; in ogni caso, le difficoltà operative possono incidere sulle modalità organizzative dell’ostensione, non giustificare il diniego. Il TAR ha accertato il diritto di accesso e ordinato all’ASST di rilasciare la documentazione entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Spese a carico dell’amministrazione: € 1.500,00, oltre IVA e CPA.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  In tale contesto l’istanza ostensiva deve essere qualificata, come dedotto nel ricorso, come un accesso difensivo disciplinato dall’art. 24, comma 7, dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, riconosciuto in presenza dell’esigenza di «curare o per difendere i propri interessi giuridici» e del c.d. nesso di strumentalità necessaria, cioè della presenza di un collegamento tra la posizione giuridica che si intende tutelare e i documenti oggetto dell'accesso.

  L’accesso documentale difensivo richiede una posizione giuridica tutelata e un collegamento strumentale necessario tra questa e i documenti richiesti.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  In tale contesto l’istanza ostensiva deve essere qualificata, come dedotto nel ricorso, come un accesso difensivo disciplinato dall’art. 24, comma 7, dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, riconosciuto in presenza dell’esigenza di «curare o per difendere i propri interessi giuridici» e del c.d. nesso di strumentalità necessaria, cioè della presenza di un collegamento tra la posizione giuridica che si intende tutelare e i documenti oggetto dell'accesso.

  L’accesso difensivo è giustificato quando i documenti sono collegati alla cura o alla difesa di un interesse giuridico; il giudice dell’accesso non valuta in via preventiva l’ammissibilità o la decisività della prova nel giudizio sostanziale, salvo l’evidente e assoluta mancanza di collegamento.

• art. 4, comma 4-bis, l. 130/1999

  quanto alla qualità di cessionario, la società ricorrente ha prodotto l’atto di cessione e correttamente richiamato l’orientamento del Consiglio di Stato (sez. III sentenza n. 5562/2020), in base al quale “le operazioni di cessione di credito tra le società ricorrenti rientrano tra quelle c.d. di “cartolarizzazione” soggetta alla disciplina speciale dettata dall’art.4, co.4-bis, L.130/1999 in base alla quale sono escluse tutte le formalità previste per la cessione dei crediti verso la P.A. e a questa non è consentito negare l’adesione”

  Per le cessioni di crediti rientranti nella disciplina speciale della cartolarizzazione, sono escluse le formalità previste per la cessione dei crediti verso la pubblica amministrazione e l’amministrazione non può negare la propria adesione.

• art. 116 c.p.a.

  Come chiarito dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 18 marzo 2021, n. 4 “a) “in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”; b) “la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990”.

  Nel giudizio sull’accesso difensivo, l’amministrazione e il giudice amministrativo verificano il nesso di strumentalità necessaria, ma non anticipano la valutazione di ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio sostanziale, salvo un’evidente e assoluta assenza di collegamento.

Massime di principio

• Nell’accesso difensivo non è sufficiente un generico richiamo a esigenze probatorie: l’istante deve indicare un collegamento rigoroso e motivato tra i documenti richiesti e la situazione giuridica che intende tutelare.
• Nel giudizio sull’accesso difensivo, l’amministrazione e il giudice amministrativo non possono anticipare la valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività dei documenti nel giudizio sostanziale; tale valutazione compete al giudice di quest’ultimo, salvo l’evidente e assoluta mancanza di collegamento tra documenti ed esigenze difensive.
• La titolarità definitiva del diritto sostanziale controverso non deve essere accertata dall’amministrazione quale condizione per l’accesso difensivo: è sufficiente una posizione giuridica qualificata e documentata, mentre la fondatezza del credito spetta al giudice competente sulla domanda sostanziale.
• Una richiesta di numerosi documenti puntualmente individuati non costituisce, per il solo numero degli atti, un controllo generalizzato o massivo quando sussistano un interesse diretto, concreto e attuale e un collegamento funzionale e proporzionato con la loro conoscenza.
• Le difficoltà pratiche di reperimento o ostensione dei documenti possono incidere sulle modalità organizzative di accesso, ma non giustificano di per sé il diniego.
• La mancata presentazione di osservazioni al preavviso di diniego è esercizio di una facoltà e non determina acquiescenza alle ragioni ostative né preclude il successivo ricorso giurisdizionale.

Come è indicizzato