Sentenza n. 1508/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato il 3 gennaio 2024 per la sua assunzione da parte di una società operante nei servizi agricoli. Il nulla osta era stato emesso in via accelerata, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi previsti dalla disciplina sull’immigrazione. Successivamente, l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva rilevato carenze documentali relative all’asseverazione, alla richiesta al Centro per l’impiego, alla sistemazione alloggiativa e alla proposta contrattuale. Dopo ulteriori integrazioni e una sentenza che aveva ordinato all’Amministrazione di concludere il procedimento, la Prefettura aveva avviato il procedimento di revoca, contestando l’assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia competente, la mancata prova del domicilio o della residenza dei lavoratori, l’incompletezza dell’accordo contrattuale e l’insufficiente dimostrazione dell’idoneità alloggiativa. Con il primo motivo il ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 97 Cost., sostenendo di non essere stato destinatario della comunicazione di avvio e di non aver potuto partecipare al procedimento. Con il secondo motivo ha sostenuto che la revoca fosse un annullamento d’ufficio, soggetto all’art. 21-nonies l. 241/1990, e che mancassero la ponderazione dell’interesse pubblico concreto e attuale e la tutela del legittimo affidamento maturato per il rilascio del nulla osta, l’ingresso in Italia e l’attività lavorativa svolta. Con il terzo motivo ha dedotto difetto e perplessità della motivazione, omessa valutazione delle memorie e dei documenti, insussistenza delle carenze documentali, natura itinerante dell’attività agricola, sufficienza dei contratti di assunzione e delle comunicazioni UNILAV, produzione dei certificati di idoneità alloggiativa e obbligo della Prefettura di trasferire la pratica allo Sportello Unico territorialmente competente.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Quanto alla partecipazione procedimentale, il TAR ha rilevato che il preavviso del 14 luglio 2025 era indirizzato sia al datore di lavoro sia al lavoratore presso i domicili eletti sul portale e indicava l’istanza, il nulla osta e le specifiche ragioni ostative. Il contraddittorio si era comunque effettivamente svolto mediante plurime memorie e integrazioni del datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale ulteriore apporto istruttorio gli sarebbe stato concretamente impedito. Le osservazioni presentate prima dell’atto finale dovevano essere valutate anche se tardive, ma l’Amministrazione aveva dato conto delle integrazioni e delle ragioni della loro insufficienza. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Essa trova la propria disciplina speciale nell’art. 42, comma 2, d.l. 73/2022, che consente il rilascio anticipato del nulla osta e impone la revoca del nulla osta e del visto quando emergano successivamente elementi ostativi o la carenza originaria dei presupposti. La revoca opera quindi come effetto legale dell’accertamento successivo di requisiti mancanti ab origine e non richiede una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento. L’ingresso in Italia e l’attività lavorativa successiva non sanano le carenze originarie né rendono tutelabile l’affidamento del lavoratore. La precedente sentenza sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento, senza accertare il diritto alla conferma del nulla osta o risolvere le questioni relative alla competenza territoriale, alla documentazione contrattuale e all’alloggio. Anche il terzo motivo è stato respinto. La motivazione del provvedimento, anche per relationem al parere dell’ITL, era ampia, conoscibile e fondata su ragioni autonome: carenza di effettivo radicamento territoriale, mancata prova del domicilio o della residenza, incompletezza dell’accordo individuale e insufficiente prova dell’idoneità alloggiativa. L’apertura tardiva di un’unità produttiva non dimostrava la sussistenza originaria della sede né dell’effettivo luogo di impiego; i contratti di appalto non erano sufficienti, da soli, a provare il radicamento territoriale. I contratti di assunzione e le comunicazioni UNILAV successive all’ingresso non sostituivano la proposta contrattuale completa richiesta per il nulla osta, né la dichiarazione di impegno a produrre successivamente la documentazione colmava il deficit originario. La disponibilità di alloggi ad uso foresteria non dimostrava l’idoneità alloggiativa riferita al singolo lavoratore. Non sussisteva, inoltre, un obbligo di trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, poiché la questione territoriale non era l’unico fondamento della revoca e permanevano autonome carenze sostanziali. Il richiamo alla successiva disciplina del d.l. 145/2024 è stato ritenuto irrilevante, poiché la revoca si fondava sulla disciplina ordinaria e sul controllo successivo previsto dall’art. 42 d.l. 73/2022. Il TAR ha revocato anche l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, ritenendo manifestamente infondate le ragioni del ricorso, e ha condannato il ricorrente al pagamento di 1.000 euro di spese di lite. Ha inoltre disposto la trasmissione della sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni relative al possibile frazionamento di controversie ritenute sostanzialmente unitarie.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Consente il rilascio anticipato del nulla osta senza preventiva acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi e impone la revoca del nulla osta e del visto quando tali elementi emergano successivamente; la revoca è effetto legale dell’accertamento di carenze originarie e non annullamento d’ufficio discrezionale.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano gli elementi e i presupposti rilevanti per il rilascio del nulla osta e per la verifica delle condizioni di ingresso e di instaurazione del rapporto di lavoro.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Richiede che la domanda contenga gli elementi essenziali del rapporto di lavoro proposto, necessari a verificarne la congruità e l’impegno del datore di lavoro al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  Consente di radicare la competenza dello Sportello Unico anche in relazione al luogo di esecuzione della prestazione lavorativa, purché tale luogo sia effettivo e adeguatamente documentato.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni pervenute prima dell’adozione del provvedimento finale devono essere considerate anche se presentate oltre il termine ordinario, ma la loro valutazione non impone l’accoglimento quando non superino i motivi ostativi.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta rilasciato in via accelerata, che non costituisce annullamento d’ufficio e non richiede la ponderazione dell’interesse pubblico concreto e attuale né quella dell’affidamento.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La partecipazione procedimentale è stata ritenuta garantita dalla comunicazione rivolta anche al lavoratore e dall’effettivo svolgimento del contraddittorio; non basta allegare un’irregolarità senza indicare quale apporto concreto sia stato impedito.

• artt. 74, comma 2, e 136, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Consentono la revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato quando emerga che le ragioni fatte valere erano manifestamente infondate o mancavano i presupposti dell’ammissione.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta rilasciato in via accelerata ai sensi dell’art. 42, comma 2, d.l. 73/2022 non costituisce annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, ma consegue quale effetto legale all’accertamento successivo di elementi ostativi o della carenza originaria dei presupposti per l’ingresso e l’instaurazione del rapporto di lavoro.
• Il rilascio anticipato del nulla osta non consolida la posizione del lavoratore quando i controlli successivi evidenzino che i requisiti necessari mancavano già al momento della domanda; l’ingresso in Italia e lo svolgimento successivo dell’attività lavorativa non sanano tali carenze né impediscono la revoca.
• Ai fini della competenza territoriale dello Sportello Unico, il luogo di esecuzione della prestazione lavorativa deve essere effettivo e documentato. La natura itinerante dell’attività agricola o l’esistenza di contratti di appalto non sostituiscono la prova della sede o del luogo concreto di impiego e del collegamento territoriale dei lavoratori.
• La domanda di nulla osta deve contenere una proposta contrattuale completa e verificabile, con gli elementi essenziali del rapporto e delle modalità di impiego. Contratti di assunzione, comunicazioni UNILAV o altri documenti formati dopo l’ingresso del lavoratore non sostituiscono la documentazione originaria mancante.
• La disponibilità generica di alloggi o di strutture ad uso foresteria non dimostra l’idoneità alloggiativa richiesta dalla procedura se non è individualizzata e collegata al singolo lavoratore in modo da consentire le verifiche amministrative.
• In presenza di una motivazione plurima, la permanenza di una ragione autonoma e sufficiente a sorreggere la revoca impedisce l’annullamento dell’atto, anche se altre motivazioni siano contestate; la motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato sia conoscibile e indichi puntualmente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche.

Come è indicizzato