Sentenza n. 4975/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione del servizio O.E.P.A.C. triennale per gli alunni con disabilità del Comune di Cave, contestando l’ammissione e la valutazione dell’offerta della prima classificata. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 70, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023, degli artt. 3 del disciplinare e del capitolato, dell’autovincolo, dei principi di legalità, par condicio e trasparenza, nonché difetto di istruttoria e illogicità, sostenendo che la lex specialis avrebbe qualificato come non ribassabile il costo della manodopera, quantificato in circa Euro 591.668,48, mentre l’aggiudicataria aveva indicato costi per Euro 580.066,50. Da ciò la ricorrente faceva derivare l’obbligo di esclusione dell’offerta per difformità dai documenti di gara. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 41, commi 13 e 14, 102, comma 2, 108, comma 9, e 110 del d.lgs. n. 36/2023, nonché del disciplinare e dei principi di legalità, par condicio e trasparenza, lamentando che la stazione appaltante non avesse sottoposto automaticamente a verifica di anomalia l’offerta, nonostante il costo della manodopera fosse inferiore a quello stimato a base di gara e al costo orario risultante dal capitolato e dalle tabelle ministeriali. La ricorrente ha inoltre dedotto che la verifica avrebbe dovuto riguardare anche i costi delle ore aggiuntive, dei progetti migliorativi, della formazione, delle attrezzature, dei materiali e delle sedi operative. Con i motivi aggiunti, proposti dopo l’ostensione integrale dell’offerta tecnica, ha ulteriormente evidenziato la previsione di 1.640 ore aggiuntive, i costi dei progetti e della formazione, nonché il valore delle attrezzature, sostenendo che tali oneri non fossero compatibili con l’offerta economica e con l’utile dichiarato. È stata proposta anche domanda di esibizione documentale e di declaratoria di inefficacia del contratto, con subentro nell’aggiudicazione e nel contratto.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione. Ha respinto il primo motivo, escludendo che l’indicazione di costi della manodopera inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante comporti automaticamente l’esclusione dell’offerta. L’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 consente infatti all’operatore economico di dimostrare che il minor costo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, ferma l’inderogabilità dei trattamenti salariali minimi; i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non hanno carattere assolutamente cogente e le tabelle ministeriali non sono parametri inderogabili. Ha invece accolto il secondo motivo e i motivi aggiunti, ritenendo illegittima l’omessa attivazione della verifica di anomalia. Quando l’offerta indica costi della manodopera inferiori a quelli posti a base di gara, la stazione appaltante è obbligata, e non semplicemente facoltizzata, ad attivare la verifica prevista dall’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023. La verifica deve accertare che il minor costo dipenda da una più efficiente organizzazione aziendale e non dalla compressione dei diritti dei lavoratori, nonché il rispetto dei trattamenti salariali minimi. Essa deve estendersi anche ai costi connessi alle proposte migliorative, alle professionalità aggiuntive, alle attività di formazione, alle uscite didattiche, agli incontri, alle attrezzature hardware e software e agli ulteriori oneri previsti nell’offerta tecnica. Il richiamo dell’amministrazione alle economie di scala dell’aggiudicataria è stato ritenuto apodittico e non sostitutivo della verifica prescritta dalla legge. Il TAR ha quindi annullato gli atti impugnati, facendo salvo il potere dell’amministrazione di rideterminarsi dopo la verifica di anomalia nel rispetto del vincolo conformativo. Ha dichiarato l’inefficacia del contratto eventualmente concluso a decorrere dal sessantesimo giorno dalla pubblicazione della sentenza, tenendo conto della durata triennale e della rilevanza degli interessi pubblici coinvolti. Ha respinto, allo stato, la domanda di accertamento del diritto della ricorrente al subentro, poiché tale diritto dipende dall’esito della verifica ancora da svolgere e il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Il Comune, la Centrale di committenza e l’aggiudicataria sono stati condannati, ciascuno, al pagamento di Euro 3.000,00 per spese processuali in favore della ricorrente, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Impone l’indicazione separata dei costi della manodopera e costituisce il riferimento per la loro quantificazione nei documenti di gara.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale

  I costi della manodopera, pur dovendo essere indicati separatamente e pur essendo sottratti dalla base su cui la stazione appaltante calcola il ribasso, possono essere inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante. In tal caso l’offerta non va automaticamente esclusa, ma deve essere sottoposta a verifica di anomalia per accertare l’efficienza organizzativa e il rispetto dei minimi salariali.

• art. 70, comma 4, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Non determina l’esclusione dell’offerta per il solo fatto che essa indichi costi della manodopera inferiori alla stima della stazione appaltante, poiché tale scostamento è soggetto alla verifica di anomalia.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Rileva ai fini dell’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza nell’offerta economica.

• art. 110, d.lgs. 36/2023

  Impone la verifica di anomalia dell’offerta quando i costi della manodopera indicati dal concorrente sono inferiori a quelli posti a base di gara; la verifica deve riguardare anche gli oneri derivanti dalle migliorie offerte.

• art. 122 c.p.a.

  Consente di modulare la decorrenza dell’inefficacia del contratto tenendo conto degli interessi pubblici e delle caratteristiche del contratto; nel caso concreto l’inefficacia è stata fissata dal sessantesimo giorno dalla pubblicazione della sentenza.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Vieta al giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; per questo non è stato accertato il diritto al subentro prima dell’esito della verifica di anomalia.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  È stato utilizzato per ordinare l’ostensione integrale dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, consentendo la proposizione dei motivi aggiunti.

Massime di principio

• L’indicazione nella lex specialis dei costi della manodopera stimati dalla stazione appaltante non rende tali costi assolutamente inderogabili per il concorrente: l’offerta può indicare un importo inferiore, purché l’operatore dimostri che lo scostamento deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e siano rispettati i trattamenti salariali minimi.
• L’offerta che indica costi della manodopera inferiori a quelli posti a base di gara non deve essere automaticamente esclusa, ma deve essere obbligatoriamente sottoposta a verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023.
• La verifica di anomalia deve accertare non solo la sostenibilità del costo ordinario del personale, ma anche la copertura degli oneri derivanti dalle proposte migliorative dell’offerta tecnica, comprese professionalità aggiuntive, ore di formazione, attività ulteriori, materiali e attrezzature.
• La stazione appaltante non può sostituire la verifica di anomalia con un richiamo generico alle economie di scala o alle dimensioni dell’impresa concorrente; tali elementi devono essere concretamente valutati nell’ambito del procedimento di verifica.
• Il giudice amministrativo può annullare l’aggiudicazione e imporre la riedizione della valutazione di congruità, ma non può riconoscere immediatamente il diritto al subentro quando l’esito della verifica di anomalia e l’esercizio del potere amministrativo siano ancora da determinare.

Come è indicizzato