Sentenza n. 16603/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Gli esercenti, titolari di posteggi a turno per la vendita di bibite e sorbetti, hanno impugnato la deliberazione municipale n. 34 del 18 dicembre 2025, la determinazione applicativa del 23 dicembre 2025 e gli atti presupposti e conseguenti, contestando anche il silenzio sulle proposte di ottimizzazione. Hanno dedotto: (1) violazione dell’art. 11, commi 5 e 6, della legge n. 214/2023, sostenendo che le concessioni dovessero intendersi rinnovate fino al 31 dicembre 2032 e non essere messe a gara; hanno inoltre contestato l’applicazione della direttiva 2006/123/CE e dei principi delle sentenze dell’Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021; (2) incompetenza e violazione delle regole costituzionali e del Codice dei beni culturali per l’adozione del decreto Galloni senza intesa con la Regione Lazio, con illegittimità derivata del Piano per le postazioni eliminate in sua applicazione; (3) superamento del decreto del 1993 che avrebbe escluso i posteggi a rotazione dai divieti del decreto Galasso; (4) difetto d’istruttoria e di motivazione per l’utilizzo di esiti di conferenze di servizi e valutazioni del Tavolo del Decoro ritenuti non attuali o annullati; (5) violazione dei criteri regionali di sviluppo della rete commerciale; (6) mancato esame delle proposte di ottimizzazione e silenzio-inadempimento; (7) irrazionalità, sproporzione e disparità di trattamento per la riduzione dei posteggi e per il differimento di due mesi concesso ad altre categorie; (8) illogicità della proroga tecnica limitata alle postazioni incluse nel Piano; (9) incompetenza del Municipio rispetto alle attribuzioni del Dipartimento SEAP; (10) incoerenza con la pianificazione precedente; (11) difetto d’istruttoria sulla soppressione di postazioni per inattività; (12) erronee valutazioni su singole postazioni, anche rispetto ai vincoli del Tridente. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso collettivo e la carenza di lesività, e ha contestato nel merito tutte le censure.

La decisione

Il ricorso è ammissibile quanto alle contestazioni sulle soppressioni e sulle modalità di riassegnazione: le previsioni impugnate incidono direttamente sulla possibilità degli esercenti di continuare a utilizzare le postazioni e il ricorso cumulativo riguarda atti riferibili al medesimo procedimento e investiti da censure comuni. Il TAR ha tuttavia dichiarato estinto il giudizio nei limiti indicati in motivazione, senza specificare nel testo quali singole posizioni o domande siano interessate dall’estinzione. Nel merito, ha respinto il primo motivo: il procedimento di rinnovo avviato nel 2020 era stato annullato nel 2021 e la sua legittimità era stata confermata dal Consiglio di Stato nel 2023; mancava quindi il presupposto del procedimento di rinnovo ancora pendente richiesto dall’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023. Le concessioni non interessate da quel procedimento ricadono nel comma 6 e sono soggette a selezione pubblica. La direttiva 2006/123/CE è direttamente efficace, impone procedure imparziali e trasparenti per l’assegnazione di risorse limitate e deve essere applicata anche dall’amministrazione; la cassazione delle sentenze dell’Adunanza plenaria da parte della Cassazione ha riguardato la legittimazione degli intervenienti, non i principi sostanziali sulla concorrenza. Il secondo motivo è stato accolto: il decreto Galloni ha costituito un vincolo ritenuto dall’amministrazione non derogabile e ha condizionato l’istruttoria e la soppressione di postazioni. Il TAR ha qualificato il decreto, nella parte relativa al commercio su aree pubbliche, come adottato in attuazione dell’art. 52 del d.lgs. n. 42/2004, disposizione speciale che richiede l’intesa tra Stato e Regione; tale intesa non risultava provata. Sono stati quindi annullati il decreto Galloni limitatamente all’art. 1, primo periodo, dalle parole «Nell’ambito delle aree» a «vita cittadina», e gli atti comunali derivati, entro il perimetro delle postazioni contestate e delle censure accolte. Il terzo motivo è stato respinto: la disciplina del 1993 era stata superata dal decreto del 2011, ferma l’illegittimità di quest’ultimo nei limiti accertati. Sono stati respinti i motivi quarto e decimo: l’amministrazione aveva rinnovato l’istruttoria, svolto verifiche tecniche e coinvolto gli operatori; il precedente accertamento di carenze partecipative non attribuiva un diritto alla ricollocazione nelle postazioni originarie o richieste. Il sesto motivo è stato dichiarato inammissibile nella parte in cui denunciava insieme silenzio-inadempimento e motivazione carente; la doglianza di silenzio è stata comunque ritenuta infondata in fatto, poiché una motivazione e un percorso istruttorio risultavano dagli atti, inclusa la determinazione del 23 dicembre 2025. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e comunque infondato; il settimo e l’ottavo sono stati respinti perché la scarsità delle postazioni impone la gara e la proroga tecnica riguarda le concessioni superstiti in attesa delle procedure competitive. Il nono motivo è stato respinto: la pianificazione a monte delle assegnazioni competeva al Municipio, mentre al Dipartimento spettavano il rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni. Gli undicesimo e dodicesimo motivi sono stati respinti per l’esistenza di una rinnovata istruttoria, salvo il profilo relativo al decreto Galloni assorbito dall’accoglimento del secondo motivo. È rimasta ferma la necessità di mettere a gara le concessioni ritenute compatibili; il Comune potrà valutare discrezionalmente il trattamento delle postazioni interessate dall’annullamento. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 11, commi 5 e 6, l. 214/2023

  La scansione procedimentale su riportata depone in senso oggettivo per l’assenza -quanto meno- di uno dei presupposti per la proroga automatica di cui al comma 5 dell’art. 11 L. 214/2023: ossia che alla data di entrata in vigore di tale norma vi fosse in corso un procedimento di rinnovo non concluso.

  Il rinnovo automatico previsto dal comma 5 presupponeva un procedimento di rinnovo ancora pendente alla data di entrata in vigore della legge. Venuto meno tale presupposto perché il procedimento era stato concluso con l’annullamento degli atti di avvio, si applica il regime del comma 6, con obbligo di assegnazione mediante gara.

• art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che: l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti.

  La norma è direttamente efficace e impone procedure imparziali e trasparenti e il divieto di rinnovo automatico delle autorizzazioni quando il numero disponibile è limitato per la scarsità delle risorse. L’obbligo vincola sia il giudice sia l’amministrazione, che deve disapplicare le norme interne incompatibili.

• art. 52 d.lgs. 42/2004

  Ugualmente, proprio perché invece con l’art. 52 citato il legislatore ha preso in considerazione, tra tali usi, quello commerciale, si deve concludere che, per tale parte, debba trovare applicazione il solo art. 52, in quanto disposizione speciale.

  La disciplina dell’esercizio del commercio su aree di valore culturale è regolata specificamente dall’art. 52, quale disposizione speciale; l’esercizio del relativo potere statale deve rispettare il principio di leale collaborazione con le Regioni, mediante intesa. La mancanza dell’intesa rende illegittimo, nella parte commerciale, il decreto Galloni e gli atti che ne abbiano fatto applicazione.

• artt. 2 e 3 l. 241/1990

  Il motivo si palesa in primo luogo inammissibile, attesa la evidente contraddittorietà fra la denunzia di un preteso silenzio-inadempimento e la (immediatamente successiva) censura di motivazione carente e non veritiera: se sul punto una motivazione vi è stata (legittima o non, lo si esaminerà subito appresso), non può esservi stato silenzio.

  La contestuale deduzione del silenzio-inadempimento e del difetto di motivazione sul medesimo punto è contraddittoria: l’esistenza di una motivazione esclude, sul piano logico, che l’amministrazione sia rimasta silente. Nel caso concreto, gli atti documentavano inoltre l’esame delle proposte.

Massime di principio

• Il rinnovo automatico delle concessioni previsto dall’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023 opera solo se, alla data indicata dalla norma, è ancora pendente un procedimento di rinnovo riconducibile all’art. 181, comma 4-bis, del d.l. n. 34/2020. Se il procedimento è stato concluso prima, anche mediante l’annullamento degli atti che lo avevano avviato, non ricorre tale presupposto e si applica il regime del comma 6.
• L’art. 12 della direttiva 2006/123/CE è direttamente efficace quanto all’obbligo di selezione imparziale e trasparente e al divieto di rinnovo automatico quando le autorizzazioni disponibili sono limitate per scarsità delle risorse. L’obbligo vincola anche le amministrazioni, che devono disapplicare le norme interne incompatibili.
• La disciplina dell’art. 52 del d.lgs. n. 42/2004 è speciale rispetto alle norme generali di tutela dei beni culturali quando il potere riguarda specificamente l’esercizio del commercio su aree di valore culturale. In tale ambito l’intervento statale deve rispettare la leale collaborazione con le Regioni mediante intesa; l’atto adottato senza intesa è illegittimo nella parte commerciale, così come gli atti amministrativi che lo assumono come vincolo inderogabile e ne applicano le prescrizioni.
• La constatazione di un vizio di partecipazione procedimentale non attribuisce agli interessati un diritto alla conservazione o alla ricollocazione nelle postazioni originarie o da essi proposte quando l’amministrazione esercita un potere discrezionale di pianificazione; la riedizione del potere richiede una nuova istruttoria e un effettivo contemperamento degli interessi, ma non predetermina il risultato.
• In una controversia contro atti generali di pianificazione, la legittimazione e l’interesse sussistono quando le previsioni contestate producono una lesione attuale e diretta della posizione dei ricorrenti o quando il loro annullamento può determinare la riedizione del potere e un’utilità concreta. È ammissibile il ricorso cumulativo contro atti del medesimo procedimento se le censure investono in modo comune il complesso dell’attività provvedimentale.

Come è indicizzato