Tribunale, Sentenza T-743/21

Aiuto di Stato portoghese a favore di TAP SGPS

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da Ryanair DAC contro la decisione della Commissione che aveva autorizzato un aiuto di salvataggio concesso dal Portogallo a TAP SGPS sotto forma di prestito statale. Il Tribunale esamina sia l’ammissibilità del ricorso sia la compatibilità dell’aiuto con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e con gli orientamenti in materia di aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione.

Fatti e procedimento

Il Portogallo aveva notificato nel giugno 2020 una misura fino a 1,2 miliardi di euro destinata a mantenere in vita TAP SGPS per sei mesi, tramite un prestito con garanzia. La Commissione aveva inizialmente autorizzato la misura, ma il Tribunale aveva annullato la prima decisione per difetto di motivazione, in particolare sull’applicazione del punto 22 degli orientamenti. La Commissione ha quindi adottato una nuova decisione il 16 luglio 2021, nuovamente favorevole all’aiuto.

Ammissibilità e legittimazione di Ryanair

Il Tribunale ricorda che, poiché la decisione impugnata è una decisione di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, i soggetti interessati possono impugnarla per tutelare i propri diritti procedurali. Ryanair, in quanto concorrente di TAP Air Portugal, è considerata "parte interessata" ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589.

Quanto al merito, il Tribunale ritiene che Ryanair fosse anche individualmente e direttamente interessata: la misura poteva incidere in modo sostanziale sulla sua posizione concorrenziale, poiché Ryanair era il secondo operatore sul mercato portoghese, competiva con TAP su 32 rotte O&D e, in assenza dell’aiuto, avrebbe potuto accrescere la propria quota di mercato. La diretta imputabilità deriva dal fatto che il Portogallo intendeva certamente eseguire la misura autorizzata.

Normativa rilevante e criteri applicabili

Il Tribunale si fonda sugli articoli 107 e 108 TFUE, sul regolamento 2015/1589 e sugli orientamenti sul salvataggio e ristrutturazione. In particolare, richiama:

• il punto 22 degli orientamenti, relativo alle imprese appartenenti a un gruppo;
• i punti 43 e 44, sull’obiettivo di interesse comune;
• i punti 54-57, sull’appropriatezza dell’aiuto di salvataggio;
• il punto 60, sulla limitazione temporale e sull’importo necessario;
• il punto 38(f) e la sezione 3.6, sugli effetti negativi;
• il punto 56, sul tasso di remunerazione del prestito;
• il punto 8, sull’esaurimento delle opzioni di mercato.

Eleggibilità ai sensi del punto 22 degli orientamenti

Il primo nucleo della controversia riguardava se TAP SGPS fosse eleggibile per un aiuto di salvataggio, pur appartenendo a un gruppo. Il Tribunale conferma l’impostazione della Commissione secondo cui TAP SGPS, Parpública e AGW costituivano un gruppo/singola entità economica, poiché la società era controllata congiuntamente da Parpública e AGW. In applicazione della raccomandazione 2003/361, richiamata dagli orientamenti, il Tribunale afferma che la nozione di gruppo può essere soddisfatta anche attraverso il controllo congiunto.

Sulle condizioni sostanziali del punto 22, il Tribunale ritiene che le difficoltà di TAP fossero intrinseche e non derivassero da una ripartizione arbitraria dei costi nel gruppo: la società aveva accumulato risultati negativi già prima della pandemia, TAP Air Portugal generava quasi tutti i ricavi del gruppo e il COVID-19 aveva aggravato una situazione già critica. Non vi erano elementi concreti per affermare che AGW o i suoi soci avessero allocato costi in modo artificiale a danno del beneficiario. Il Tribunale sottolinea inoltre che la Commissione non era tenuta a cercare d’ufficio ulteriori informazioni in assenza di indizi specifici.

Quanto alla seconda condizione del punto 22, il Tribunale approva la conclusione secondo cui le difficoltà erano troppo gravi per essere affrontate dal gruppo stesso. La Commissione poteva tener conto del fatto che i soci indiretti di AGW operavano anch’essi nel settore dei trasporti e risultavano colpiti dalla pandemia; inoltre, la dimensione del fabbisogno di liquidità rendeva inidonea una mera contribuzione parziale. Il Tribunale esclude che la Commissione abbia dovuto dimostrare con maggiore dettaglio la ricchezza o la capacità di finanziamento dei singoli soci sulla base di articoli di stampa o dati generici.

Obiettivo di interesse comune

Sotto il profilo dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, il Tribunale ritiene corretto il rilievo della Commissione secondo cui il salvataggio di TAP perseguiva un obiettivo di interesse comune. La misura mirava a evitare una grave perturbazione di un servizio importante e difficilmente sostituibile, nonché a scongiurare un impatto sistemico negativo sull’economia portoghese.

La Commissione aveva valorizzato la funzione di TAP nella connettività del Portogallo, incluse le regioni autonome, le comunità portoghesi all’estero e i collegamenti con paesi lusofoni e altre destinazioni intercontinentali. Il Tribunale sottolinea che la nozione di "servizio importante" non è limitata a infrastrutture nazionali e che è sufficiente che sia difficile replicarlo nel breve periodo. TAP era inoltre rilevante per il turismo, per il traffico merci e per l’occupazione. Le critiche della ricorrente sulla possibilità che altri vettori sostituissero TAP vengono considerate non provate o poco persuasive, anche alla luce delle difficoltà generalizzate del settore durante la crisi sanitaria.

Appropriatezza e durata della misura

Il Tribunale conferma anche l’appropriatezza della misura. Il tasso d’interesse applicato rispettava la soglia minima prevista dal punto 56 degli orientamenti; il fatto che il prestito fosse garantito da normal collateral non era decisivo ai fini di quella soglia. Inoltre, il termine di sei mesi per il rimborso o per la presentazione di un piano di ristrutturazione è conforme al punto 55(d) degli orientamenti, che non impone alla Commissione di pretendere termini più brevi.

Il Tribunale respinge l’idea che la Commissione dovesse anticipare il mancato rimborso o imporre una ristrutturazione immediata: la valutazione va fatta al momento dell’autorizzazione, in un contesto di grande incertezza legato alla pandemia.

Proporzionalità e aiuto di salvataggio

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale ritiene che il prestito fosse limitato al fabbisogno di liquidità per sei mesi, come richiesto dal punto 60 degli orientamenti. Le osservazioni di stampa richiamate da Ryanair non erano sufficienti a smentire la liquidità stimata nella pianificazione portoghese. Il Tribunale accetta anche che in un fabbisogno di liquidità possano rientrare scadenze relative a impegni già assunti, se il loro mancato pagamento metterebbe a rischio la sopravvivenza dell’impresa.

Viene inoltre esclusa l’applicabilità del burden sharing del punto 65, perché tale meccanismo riguarda la fase di ristrutturazione e non quella del salvataggio.

Effetti negativi, selettività e libertà fondamentali

Il Tribunale respinge la censura sugli effetti negativi: la Commissione aveva verificato il rispetto del principio "one time, last time" e l’assenza di precedenti aiuti illegali da recuperare, elementi che sono quelli rilevanti per la valutazione dei negative effects negli orientamenti.

Sui principi di non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, il Tribunale richiama la giurisprudenza più recente secondo cui un aiuto conforme all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE non può essere dichiarato incompatibile solo perché selettivo o distorsivo della concorrenza, poiché questi sono effetti intrinseci dell’aiuto di Stato. Inoltre, la scelta del beneficiario è inscindibile dall’oggetto stesso dell’aiuto di salvataggio. Ryanair non ha dimostrato che la misura producesse restrizioni ulteriori e specifiche rispetto a quelle fisiologiche dell’aiuto selettivo.

Procedimento formale di indagine e obbligo di motivazione

Il Tribunale esclude che la Commissione fosse tenuta ad aprire il procedimento formale di indagine: gli argomenti della ricorrente non hanno dimostrato l’esistenza di dubbi seri tali da imporre l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. L’asserita incompletezza dell’esame è stata già affrontata nel merito e non aggiunge elementi autonomi idonei a far emergere difficoltà istruttorie.

Parimenti, la motivazione della decisione è ritenuta sufficiente. Il Tribunale osserva che la Commissione ha spiegato in modo chiaro le ragioni per cui TAP era eleggibile, per cui l’aiuto perseguiva un obiettivo comune, era appropriato e proporzionato, e per cui non erano necessari ulteriori esami sulle libertà fondamentali invocate.

Dispositivo e conseguenze

Il ricorso è stato integralmente respinto. Ryanair è stata condannata a sopportare le proprie spese e a rimborsare quelle della Commissione; la Repubblica portoghese ha sopportato le proprie spese in quanto interveniente.