Sentenza n. 963/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza n. 106/2025 deducendo: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sull'impugnazione della scelta macro-organizzativa di sopprimere la qualifica dirigenziale del vertice dell'Avvocatura civica, sostenendo che la controversia riguardasse in realtà il diritto della dipendente a conservare il posto di coordinatrice e fosse quindi devoluta al giudice ordinario; sopravvenuta carenza o difetto di interesse rispetto a vari atti, alcuni dei quali annullati o modificati e altri ritenuti non lesivi della posizione della dipendente; inammissibilità dell'intervento dell'associazione rappresentativa degli avvocati degli enti pubblici, perché diretto a tutelare soltanto la posizione individuale della ricorrente; erroneità della decisione nella parte in cui aveva ritenuto necessario che il vertice dell'Avvocatura civica fosse un avvocato con qualifica dirigenziale, in violazione dell'autonomia e indipendenza professionale garantite dalla legge professionale forense. La dipendente ha riproposto le censure non esaminate in primo grado, deducendo sviamento di potere, violazione di legge, errore sui presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione con riguardo agli atti di riorganizzazione, alla nomina del nuovo coordinatore in posizione di Elevata Qualificazione e agli atti relativi all'organizzazione e al funzionamento dell'Avvocatura civica. Il Comune ha inoltre appellato la sentenza n. 348/2025, resa nel giudizio di ottemperanza promosso contro gli atti adottati in esecuzione della sentenza n. 106/2025.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli per connessione oggettiva e soggettiva e ha convertito il rito del secondo giudizio da camerale a ordinario. Ha accolto l'appello principale del Comune e riformato integralmente la sentenza n. 106/2025, respingendo il ricorso di primo grado. Ha confermato la giurisdizione amministrativa sulla contestazione della delibera di macro-organizzazione nella parte in cui sopprimeva la qualifica dirigenziale del posto di avvocato coordinatore e la sostituiva con una posizione di Elevata Qualificazione: la controversia investiva direttamente l'esercizio del potere amministrativo di organizzazione degli uffici, non un diritto soggettivo già sorto, sicché non operava il potere di disapplicazione del giudice ordinario. Ha invece riconosciuto il difetto di interesse rispetto agli atti riguardanti personale non dirigenziale, alla modifica del PIAO sulla rotazione, al regolamento interno dell'Avvocatura e all'indirizzo sulla nomina dei difensori, perché non immediatamente lesivi o estranei alla posizione della ricorrente. Ha dichiarato inammissibile l'intervento dell'associazione rappresentativa, essendo stato svolto a sostegno della posizione individuale di una sola associata e non di un interesse collettivo comune agli associati. Nel merito, ha stabilito che l'art. 23 della legge n. 247/2012 impone l'autonomia e l'indipendenza dell'Avvocatura civica e la sua diretta connessione gerarchico-funzionale con il vertice politico dell'ente, ma non impone che il responsabile dell'ufficio abbia qualifica dirigenziale. L'Avvocatura può quindi essere composta da dirigenti, funzionari o da entrambi, secondo le scelte organizzative dell'ente, purché sia assicurata la dipendenza diretta dal vertice decisionale senza intermediazioni burocratiche. Nel caso concreto tale condizione risultava garantita dalla diretta dipendenza dal Sindaco. Le censure riproposte dalla dipendente sono state respinte o dichiarate inammissibili: lo sviamento non era dimostrato in modo univoco; alcune doglianze erano prive di interesse perché riferite a un ufficio nel quale la ricorrente non era più incardinata; il richiamo a un parametro normativo eventualmente erroneo non determinava automaticamente l'illegittimità dell'atto; una censura era generica. L'appello contro la sentenza di ottemperanza è stato dichiarato improcedibile perché, venuta meno la sentenza da eseguire, era venuto meno il presupposto del giudizio di ottemperanza. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  Consente la conversione del rito quando i giudizi riuniti richiedono una diversa forma processuale; il rito del giudizio relativo all'ottemperanza è stato convertito da camerale a ordinario.

• art. 63, comma 1, d.lgs. 165/2001

  relative ai rapporti di lavoro

  Il potere di disapplicazione del giudice ordinario presuppone la deduzione di un diritto soggettivo già esistente; non si estende alla contestazione diretta di un atto autoritativo di macro-organizzazione.

• art. 5, allegato E, legge 20 marzo 1865, n. 2248

  Richiamato quale disciplina generale del potere di disapplicazione, distinto dall'impugnazione diretta dell'atto amministrativo davanti al giudice amministrativo.

• art. 23, legge 31 dicembre 2012, n. 247

  la responsabilità dell'ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale

  Impone che l'Avvocatura pubblica operi con piena autonomia e indipendenza nella trattazione esclusiva degli affari legali e che la responsabilità sia affidata a un avvocato iscritto nell'elenco speciale, ma non richiede che tale avvocato abbia qualifica dirigenziale.

• art. 3, legge 31 dicembre 2012, n. 247

  l'esercizio dell'attività di avvocato deve essere fondato sull'autonomia e sulla indipendenza dell'azione professionale e del giudizio intellettuale

  Ribadisce il fondamento di autonomia e indipendenza dell'attività forense, funzionale alla disciplina dell'Avvocatura degli enti pubblici.

• art. 109, comma 2, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Richiamato nel dibattito sulla possibilità di attribuire funzioni dirigenziali a personale titolare di posizione di Elevata Qualificazione; il riferimento normativo non è stato ritenuto decisivo per invalidare la riorganizzazione.

• art. 16 CCNL Funzioni locali

  Richiamato quale base della possibilità che personale titolare di posizione di Elevata Qualificazione eserciti funzioni di responsabilità, anche in presenza di personale dirigenziale.

• art. 19 CCNL Funzioni locali

  Richiamato con riguardo al conferimento di incarichi dirigenziali a personale non dirigenziale; la questione non incideva sulla necessità di attribuire qualifica dirigenziale al responsabile dell'Avvocatura.

Massime di principio

• La contestazione diretta di un atto di macro-organizzazione con cui una pubblica amministrazione definisce l'assetto degli uffici e le modalità di conferimento delle relative responsabilità appartiene alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, anche quando la rimozione dell'atto possa riflettersi sulla posizione lavorativa del dipendente. Il giudice ordinario può disapplicare l'atto amministrativo soltanto quando sia dedotto un diritto soggettivo già esistente nell'ambito di una controversia relativa al rapporto di lavoro.
• L'interesse a impugnare un atto di macro-organizzazione sussiste quando l'assetto organizzativo contestato impedisca attualmente al dipendente di aspirare al ripristino dell'incarico precedentemente ricoperto, anche se la controversia sul trasferimento o sull'assegnazione è pendente davanti al giudice ordinario.
• L'autonomia e l'indipendenza dell'Avvocatura civica richiedono che l'ufficio legale sia direttamente e immediatamente collegato, sul piano gerarchico e funzionale, al vertice decisionale dell'ente, senza intermediazioni della struttura burocratica, ma non impongono che il responsabile dell'ufficio abbia la qualifica dirigenziale.
• Un ente locale può organizzare l'Avvocatura civica attribuendo la responsabilità a un dirigente, a un funzionario o a una struttura composta da entrambe le categorie, nell'esercizio della propria discrezionalità organizzativa, purché siano rispettati la trattazione esclusiva degli affari legali, l'autonomia professionale e il collegamento diretto con il vertice dell'ente.
• Le associazioni rappresentative di interessi collettivi possono intervenire nel processo amministrativo soltanto quando il provvedimento incida direttamente sul loro scopo istituzionale e l'interesse azionato sia comune a tutti gli associati; l'intervento è inammissibile se è diretto esclusivamente a sostenere la posizione individuale di un singolo associato o può determinare un conflitto con altri appartenenti alla categoria.
• Il giudizio di ottemperanza diviene improcedibile quando la sentenza della cui esecuzione si discute viene successivamente riformata o annullata, poiché viene meno il titolo giudiziale da eseguire.

Come è indicizzato