Corte di giustizia, Sentenza C-752/21

Diritto di ricorso del terzo proprietario dei beni sequestrati in una decisione doganale sanzionatoria e inapplicabilità della decisione quadro 2005/212/GAI ai fatti non costituenti reato

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo di Haskovo, in Bulgaria, sorto nell’ambito di un procedimento in cui una società terza, proprietaria di un autocarro e di un semirimorchio sequestrati, contestava una decisione doganale sanzionatoria adottata per contrabbando. La Corte era chiamata a chiarire l’estensione del diritto di ricorso nel codice doganale dell’Unione e la portata della decisione quadro 2005/212/GAI sulla confisca.

Fatti e procedimento principale

Le autorità doganali bulgare avevano accertato un tentativo di trasporto non autorizzato di merci dalla Turchia in Bulgaria. Dopo l’archiviazione del procedimento penale per mancanza di prove, il fascicolo era stato trasmesso alle autorità doganali per l’eventuale avvio di un procedimento amministrativo di carattere penale. Poiché il trasgressore non era stato identificato, il direttore della direzione territoriale delle Dogane di Burgas aveva adottato una decisione sanzionatoria contro autore ignoto, disponendo la confisca delle merci e il sequestro, a favore dello Stato, di un autocarro e di un semirimorchio di proprietà della JP EOOD.

La società aveva proposto ricorso, dichiarato irricevibile dal giudice distrettuale sulla base del diritto bulgaro, che limita la legittimazione all’impugnazione al trasgressore e alla persona che chiede un indennizzo. Il giudice del rinvio ha quindi dubitato della compatibilità di tale disciplina con il codice doganale dell’Unione, con la decisione quadro 2005/212/GAI e con l’articolo 47 della Carta.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale chiedeva, in sostanza:

• se l’articolo 44 del regolamento n. 952/2013 osti a una normativa nazionale che esclude il proprietario dei beni confiscati dalla legittimazione a ricorrere, quando egli non è considerato autore dell’illecito;
• se, in un’ipotesi di decisione sanzionatoria adottata contro autore ignoto e idonea a comportare il sequestro di beni di terzi, il codice doganale e le garanzie della Carta impongano comunque un rimedio giurisdizionale;
• se l’articolo 4 della decisione quadro 2005/212/GAI si applichi anche a un atto che non costituisce reato.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 5, punti 2 e 39, del codice doganale dell’Unione, sulla nozione di normativa doganale e di decisione;
• l’articolo 22, paragrafo 7, e l’articolo 29, relativi alle decisioni doganali e all’obbligo di indicare il diritto di ricorso;
• l’articolo 42, che impone sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive per le violazioni doganali;
• l’articolo 43, che esclude l’applicazione degli articoli 44 e 45 ai ricorsi contro decisioni di autorità giudiziarie o di autorità doganali che agiscono in veste giudiziaria;
• l’articolo 44, che riconosce il diritto di ricorso a qualsiasi persona direttamente e individualmente interessata;
• la decisione quadro 2005/212/GAI, in particolare l’articolo 4, letto alla luce dell’articolo 2;
• la direttiva 2014/42/UE, che ha sostituito parte della decisione quadro e definisce la confisca come privazione definitiva di un bene ordinata da un’autorità giudiziaria in relazione a un reato.

Ragionamento della Corte sulle prime due questioni

La Corte osserva che la decisione di sequestro emanata dalle autorità doganali produceva effetti giuridici diretti sulla JP EOOD, poiché i beni confiscati appartenevano a tale società. Di conseguenza, essa costituiva una "decisione" ai sensi dell’articolo 5, punto 39, del codice doganale e riguardava la società direttamente e individualmente ai sensi dell’articolo 44.

Ne deriva che il diritto dell’Unione impone la possibilità di impugnare una decisione sanzionatoria doganale ogniqualvolta essa incida direttamente e individualmente su un soggetto, anche se tale soggetto non è considerato dalla normativa nazionale autore dell’illecito. La Corte conclude pertanto che l’articolo 44 del regolamento n. 952/2013 osta a una disciplina nazionale che esclude il terzo proprietario dal diritto di ricorso contro una decisione che dispone il sequestro dei suoi beni.

Ragionamento della Corte sulla terza questione

Quanto alla decisione quadro 2005/212/GAI, la Corte rileva che il suo ambito materiale è limitato ai reati e alla confisca di beni, strumenti e proventi di reato, come emerge dal titolo, dal considerando 1 e dall’articolo 2. Inoltre, per la nozione di confisca occorre ormai fare riferimento alla direttiva 2014/42/UE, che richiede una privazione definitiva disposta da un’autorità giudiziaria in relazione a un reato.

Nel caso di specie, la misura era stata adottata in un procedimento amministrativo, non penale, e riguardava un fatto che non costituiva reato; inoltre, la decisione era stata presa da autorità doganali e non da un’autorità giudiziaria. Per tali ragioni, la decisione quadro non era applicabile neppure in via analogica alla fattispecie controversa.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• l’articolo 44 del regolamento (UE) n. 952/2013 osta a una normativa nazionale che non prevede alcun diritto di ricorso contro una decisione che irroga una sanzione amministrativa a favore di una persona i cui beni siano stati sequestrati sulla base di tale decisione, ma che non è considerata, in essa, autrice dell’illecito amministrativo;
• l’articolo 4 della decisione quadro 2005/212/GAI non si applica a una decisione relativa a un atto che non costituisce reato.

Principi ricavabili per la pratica professionale

Per gli operatori italiani, la sentenza conferma che, in materia doganale, il diritto di ricorso va riconosciuto non solo al destinatario formale dell’atto, ma a qualunque soggetto i cui diritti patrimoniali siano direttamente incisi dalla decisione. Sul piano pratico, un terzo proprietario dei beni sequestrati deve quindi poter accedere a un rimedio giurisdizionale effettivo. La pronuncia delimita invece con precisione il perimetro della disciplina UE sulla confisca: essa non può essere invocata per misure adottate in relazione a condotte che, secondo il diritto nazionale, non integrano reato.