Sentenza n. 7428/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva annullato le disposizioni attuative nella parte in cui rendevano immediatamente applicabile il nuovo regime dell’Albo PVR ai concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati, prima della conclusione della gara per le nuove concessioni. L’Agenzia ha contestato che la disciplina della razionalizzazione della rete fisica riguardasse anche l’Albo, che vi fosse una contrazione effettiva degli esercenti, che le nuove regole incidessero sui rapporti concessori e che sussistesse un affidamento tutelabile o un obbligo legislativo di differire l’applicazione. Le società appellate hanno proposto appello incidentale e riproposto i motivi non esaminati in primo grado: illegittima esclusione dall’Albo di circoli e associazioni titolari di autorizzazione ex art. 86 TULPS; illegittimità del limite di 100 euro settimanali per le ricariche in contanti o con strumenti diversi da quelli tracciabili, per asserita violazione della delega, irragionevolezza, sproporzione, disparità di trattamento e inesigibilità; illegittima esclusione degli internet point, anche in relazione alla pronuncia della Corte costituzionale n. 104/2025; sproporzionato collegamento tra sospensione o cancellazione dal RIES e analoghe misure per l’Albo PVR; illegittima previsione di nullità dei contratti con soggetti non iscritti o stipulati in forma diversa; alterazione del sinallagma per l’asserita esclusione delle attività di apertura e chiusura del conto di gioco.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale dell’Agenzia, confermando l’illegittimità dell’applicazione immediata del nuovo regime dell’Albo PVR ai concessionari in proroga e agli esercenti collegati prima della conclusione della procedura per le nuove concessioni. La riforma investe unitariamente concessioni e servizi ausiliari: l’introduzione immediata di nuovi requisiti per gli esercenti poteva ridurre la rete operativa e incidere indirettamente sull’attività dei concessionari ancora in proroga, alterando la stabilità dei rapporti in essere e il loro legittimo affidamento nella fase precedente alla gara. È stato accolto l’appello incidentale nella parte relativa all’assorbimento: la temporanea inefficacia delle misure non eliminava in modo certo e definitivo l’interesse all’esame delle altre censure, poiché la gara era in corso e il nuovo assetto avrebbe trovato successiva applicazione. Non ricorrevano inoltre i presupposti per l’assorbimento per legge, pregiudizialità necessaria o economia processuale, trattandosi di motivi autonomi e non ripetitivi; il TAR avrebbe quindi dovuto esaminarli. Nel merito, è stato accolto il motivo sull’esclusione di circoli privati e associazioni titolari di autorizzazione ex art. 86 TULPS. L’art. 13 del d.lgs. 41/2024 include nell’ambito dell’Albo i soggetti autorizzati ai sensi degli artt. 86 o 88 TULPS e non consente alla determinazione attuativa di introdurre un’esclusione assoluta non prevista dalla legge primaria. Il divieto comprimeva inoltre la libertà d’iniziativa economica e di prestazione dei servizi in modo non proporzionato: l’esigenza di controllo deve essere perseguita con misure effettive, non con l’esclusione generalizzata. È stato quindi annullato l’art. 2, comma 5, della determinazione. È stato respinto il motivo contro il limite settimanale di 100 euro per le ricariche in contanti e con strumenti diversi da quelli tracciabili. La misura è funzionale soprattutto alla tutela della salute e alla prevenzione della ludopatia, finalità comprese nella delega, e riguarda modalità di pagamento che possono rendere più agevole occultare la spesa; non è irragionevole il diverso trattamento rispetto ai mezzi tracciabili o al gioco fisico. Le norme antiriciclaggio non costituiscono un pertinente termine di comparazione, poiché perseguono finalità differenti. L’obbligo non è inesigibile in astratto: la legge prevede che il concessionario assicuri il rispetto del limite tramite misure sul sistema informatico, ferma la possibile valutazione dell’inesigibilità nel caso concreto. È stato accolto il motivo relativo agli internet point. Il divieto assoluto e generale di mettere a disposizione apparecchiature connesse alla rete riproduceva, nella sostanza, una misura censurata dalla Corte costituzionale perché eccessivamente inclusiva e sproporzionata rispetto alla libertà d’impresa. È stato annullato l’art. 6, comma 4, lett. g), della determinazione, restando salva la possibilità dell’Agenzia di adottare regole di controllo diverse e compatibili con la normativa primaria. Sono stati respinti gli ulteriori motivi: il collegamento tra sospensione o cancellazione dal RIES e analoghe conseguenze per l’Albo è ragionevole, dato il comune rilievo di requisiti di correttezza, affidabilità e regolarità tributaria; la previsione di nullità dei contratti con soggetti non iscritti esplicita conseguenze riconducibili al carattere imperativo della disciplina primaria; la determinazione non vieta l’apertura e la chiusura dei conti di gioco, ma si limita a disciplinare la funzione di ricarica e a vietare prelievi e pagamenti di vincite. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  La normativa primaria non ha, quindi, previsto l’esclusione di associazioni e circoli ma, al contrario, li ha inseriti nell’ambito della specifica regolamentazione dell’albo dei P.V.R. Di conseguenza, la determinazione direttoriale ha imposto un divieto non aderente al dato normativo e non giustificabile neppure evocando i poteri di istituzione e gestione dell’albo conferiti dall’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024, che consentono un’attività regolatoria ma nei limiti di quanto previsto dalla normativa primaria e dei principi ricavabili dalla normativa sovraordinata.

  La disciplina attuativa dell’Albo deve rispettare i soggetti e i presupposti individuati dalla norma primaria e non può introdurre l’esclusione generalizzata di circoli e associazioni titolari delle autorizzazioni contemplate dalla legge.

• art. 15, comma 1, l. 111/2023

  La previsione di cui al comma 1, nell’indicate l’oggetto della delega, ha imposto, infatti, al legislatore di riordinare le disposizioni in materia di giochi, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, quale garanzia, ex aliis, del contemperamento degli interessi pubblici generali in materia di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose.

  Il riordino delegato del settore dei giochi deve contemperare la tutela della salute, gli interessi erariali e la prevenzione del riciclaggio, nel quadro del regime concessorio e autorizzatorio.

• art. 15, comma 2, lett. a), l. 111/2023

  Nel caso di specie, la regola deve ritenersi rispettosa della ratio della norma delegante, che era, chiaramente, volta a far introdurre misure idonee ad evitare la tutela dei soggetti più vulnerabili e a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile.

  La delega comprende misure che, pur non nominate specificamente, siano coerenti con la tutela dei soggetti vulnerabili e la prevenzione della ludopatia e del gioco minorile.

• art. 13, comma 5, d.lgs. 41/2024

  La disposizione ha, quindi, rinviato alle apposite misure informatiche, funzionali a rendere, per l’appunto, esigibile il precetto. Ne consegue che la previsione normativa non può ritenersi illegittima in quanto recante un obbligo inesigibile, avendo, al contrario, assicurato gli strumenti per la sua esigibilità.

  Il limite alle ricariche è assistito da misure informatiche che ne rendono esigibile il rispetto; l’eventuale inesigibilità può essere valutata nella singola situazione concreta e non invalida di per sé la norma.

• art. 32, comma 1, Cost.

  L’art. 32 della Costituzione non assicura, infatti, solo un diritto di prestazione ma, impone, altresì, un dovere di prevenzione e protezione in capo alla Repubblica in relazione a “bisogni di fatto emergenti della vita associativa”.

  La tutela costituzionale della salute comprende anche misure pubbliche di prevenzione e protezione, non soltanto l’erogazione di cure.

• art. 2, comma 5, determinazione direttoriale ADM 25 ottobre 2024

  La determinazione direttoriale ha previsto, all’articolo 2, comma 5, che “I Punti Vendita Ricariche non possono essere collocati in circoli privati o locali di associazioni, anche se titolari di autorizzazione ai sensi dell’articolo 86 del T.U.L.P.S.”

  La disposizione, introducendo un divieto assoluto non previsto dalla legge primaria e sproporzionato rispetto alle finalità di controllo, è illegittima e va annullata.

• art. 6, comma 4, lett. g), determinazione direttoriale ADM 25 ottobre 2024

  Il Collegio può essere mutuate dal Collegio per decretare l’illegittimità in parte qua della determinazione direttoriale, che, nel porre un divieto assoluto e generale, ha, sostanzialmente, escluso tout court gli internet point. La misura – pur perseguendo una finalità legittima e di interesse generale – risulta, quindi, sproporzionata e non adeguata.

  Un divieto generale che esclude gli internet point senza distinguere le concrete modalità e il grado di rischio è sproporzionato; l’amministrazione può adottare soluzioni di controllo alternative e compatibili con la legge.

• art. 6, comma 3, d.lgs. 41/2024

  La riforma ha, infatti, ridisegnato il sistema, apportando complessive modificazioni anche alla regolazione dei servizi accessori, che, in quanto tali, non possono non essere considerati unitariamente al nuovo assetto delle concessioni.

  La disciplina dei servizi accessori va considerata unitariamente al nuovo assetto delle concessioni; la sua applicazione non può incidere anticipatamente sui rapporti concessori in corso prima del completamento della procedura di affidamento.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 41/2024

  In questo contesto normativo, la decisione del T.A.R. risulta condivisibile, considerato che l’immediata applicazione del nuovo sistema dei servizi avrebbe determinato, comunque, un’incidenza sull’attività economica dei concessionari in proroga.

  L’applicazione del nuovo regime dei servizi PVR va coordinata con l’affidamento delle nuove concessioni, evitando che requisiti nuovi per gli esercenti incidano nel frattempo sull’attività dei concessionari in proroga.

• art. 112 c.p.c.

  Secondo la sentenza n. 5/2015 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio, “nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, in mancanza di rituale graduazione dei motivi e delle domande di annullamento, il giudice amministrativo, in base al principio dispositivo e di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è obbligato ad esaminarli tutti, salvo che non ricorrano i presupposti per disporne l'assorbimento nei casi ascrivibili alle tre tipologie precisate in motivazione (assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia)”.

  In assenza di una rituale graduazione, il giudice deve esaminare tutti i motivi, salvo che ricorra una delle ipotesi ammesse di assorbimento; l’assorbimento non è giustificato quando i motivi autonomi conservano utilità e non ricorrono ragioni di economia processuale.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate, anche in presenza di altre gravi ed eccezionali ragioni analoghe, individuabili nella complessità e novità delle questioni.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  La compensazione delle spese è consentita anche per gravi ed eccezionali ragioni analoghe, tra cui la complessità e la novità delle questioni trattate.

Massime di principio

• Il potere regolatorio attribuito all’amministrazione per istituire e gestire un albo non consente di escludere categorie di soggetti che la norma primaria include tra i destinatari della disciplina. Un divieto assoluto che incida sulla libertà d’iniziativa economica e sulla prestazione dei servizi deve essere previsto e giustificato nel rispetto della legge e della proporzionalità; le esigenze di controllo possono essere perseguite mediante misure effettive meno restrittive.
• Una misura di prevenzione della ludopatia può essere introdotta dal legislatore delegato anche se non espressamente nominata nella legge di delega, purché sia coerente con la sua ratio e con le scelte di fondo dirette alla tutela dei soggetti vulnerabili, della salute e alla prevenzione del gioco minorile.
• Il limite alle ricariche riferito a contanti e strumenti non tracciabili può essere giustificato dalla necessità di prevenire l’occultamento della spesa e tutelare i soggetti a rischio di ludopatia; il confronto con discipline antiriciclaggio non è pertinente se queste perseguono finalità diverse. Se la legge affida al sistema informatico del concessionario il controllo del limite, l’eventuale inesigibilità va valutata nel caso concreto e non rende di per sé illegittimo l’obbligo.
• Un divieto assoluto e generalizzato di mettere a disposizione negli internet point apparecchiature connesse alla rete per accedere al gioco online è sproporzionato quando accomuna condotte e situazioni diversificate senza una valutazione adeguata del rischio. L’amministrazione può perseguire la tutela della salute con misure di controllo alternative, entro i limiti della legge primaria.
• Quando il ricorso non sia stato respinto e i motivi non esaminati siano autonomi e potenzialmente utili rispetto a una disciplina destinata a trovare successiva applicazione, l’accoglimento della censura sull’applicazione temporale non elimina l’interesse alla loro decisione. L’assorbimento è ammesso soltanto nei casi riconosciuti di legge, pregiudizialità necessaria o economia processuale.
• Nel passaggio a un nuovo sistema concessorio, i servizi ausiliari strettamente connessi alle concessioni devono essere considerati unitariamente. L’introduzione anticipata di requisiti nuovi per gli esercenti, prima della conclusione della procedura per le nuove concessioni, è illegittima quando può ridurre la rete operativa e incidere sull’attività dei concessionari in proroga e sulla stabilità dei rapporti in essere.

Come è indicizzato