Sentenza n. 1100/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato, previa domanda cautelare poi rinunciata, l'atto transattivo stipulato dal Comune con la società concessionaria nell'ambito della controversia relativa alla concessione di un parcheggio multipiano e della gestione degli stalli a pagamento. Hanno sostenuto: la nullità o illegittimità della transazione per violazione della definitività della precedente decadenza della concessionaria, del giudicato amministrativo e dei limiti dell'autotutela; la violazione della direttiva 2014/23/UE per avere modificato sostanzialmente la concessione senza una nuova procedura di aggiudicazione; l'incompetenza della Giunta comunale, ritenendo necessaria la deliberazione del Consiglio comunale in materia di concessioni di pubblici servizi e acquisizione della proprietà del parcheggio; la carenza di legittimazione degli organi comunali a transigere su diritti indisponibili e beni pubblici; l'illegittimità della determinazione regionale per violazione delle regole sull'erogazione dei contributi e per erroneità della certificazione comunale circa il funzionamento del parcheggio. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, l'inammissibilità o tardività del ricorso, nonché il difetto di legittimazione e di interesse dei ricorrenti.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondata l'eccezione di difetto di giurisdizione, affermando che la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la transazione, pur avendo natura paritetica e incidendo su un rapporto contrattuale, è funzionale al ripristino e alla continuità di un pubblico servizio e implica la spendita, anche indiretta, di un potere pubblicistico. Il Collegio ha qualificato l'accordo come transazione non integralmente novativa, in quanto mantiene ferma la convenzione originaria, pur modificandone parzialmente l'assetto. Ha respinto anche l'eccezione fondata sulla trasposizione del ricorso straordinario, ritenendo invariati petitum e causa petendi, nonché l'eccezione di tardività: il termine rilevante per la tempestività dell'impugnazione originaria è quello di 120 giorni del ricorso straordinario, e non il termine di 60 giorni dell'art. 29 c.p.a. Tuttavia, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto delle condizioni dell'azione. Il consigliere comunale non aveva dedotto una lesione diretta delle proprie prerogative di consigliere, ma aveva contestato un asserito conflitto funzionale tra Giunta e Consiglio, non azionabile uti singulus e non idoneo a trasformare il giudizio in un controllo generale sulla legalità dell'azione comunale. L'associazione, pur disponendo di un collegamento territoriale e di una sufficiente rappresentatività, non aveva dimostrato un'attività stabile e concreta di tutela dell'interesse statutario asseritamente coinvolto, né aveva allegato un pregiudizio concreto e attuale. Inoltre, l'accordo aveva ripristinato il servizio e gli obblighi di tutela degli utenti disabili, mentre gli interventi di ripristino risultavano eseguiti e il provvedimento regionale impugnato era stato annullato in autotutela con autorizzazione al pagamento dei contributi. L'inammissibilità ha reso superfluo l'esame dei motivi di merito. Spese integralmente compensate per la complessità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi ... ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo

  La giurisdizione esclusiva dipende dalla spendita di un potere pubblico e comprende anche la fase esecutiva del rapporto concessorio, salvo le controversie meramente patrimoniali prive di incidenza sul contenuto della concessione.

• art. 1965 c.c.

  la transazione è il contratto col quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine a una lite già incominciata o prevengono una lite che può sorgere tra loro

  La transazione può comporre la lite modificando o estinguendo il rapporto controverso; può essere novativa oppure semplice o conservativa.

• art. 1965, comma 2, c.c.

  con le reciproche concessioni si possono creare, modificare o estinguere anche rapporti diversi da quello che ha formato oggetto della pretesa e della contestazione delle parti

  La transazione può creare o modificare rapporti ulteriori rispetto a quello originario.

• art. 8 d.P.R. 1199/1971

  La trasposizione del ricorso straordinario mantiene il petitum e la causa petendi dell'impugnazione originaria; dopo la trasposizione si applicano le regole del processo amministrativo.

• art. 9 d.P.R. 1199/1971

  nel termine di centoventi giorni dalla data della notificazione o della comunicazione dell'atto impugnato o da quando l'interessato ne abbia avuto piena conoscenza

  Il termine di 120 giorni è il termine processuale rilevante per valutare la tempestività del ricorso straordinario successivamente trasposto in sede giurisdizionale.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  Il giudice amministrativo può riqualificare i vizi dedotti e, nel rispetto del petitum, rilevare anche la nullità dell'atto impugnato.

• art. 100 c.p.c.

  L'interesse ad agire richiede un'utilità personale, concreta e attuale derivante dall'accoglimento della domanda e deve permanere per tutta la durata del giudizio.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio alle norme del codice di procedura civile, tra cui l'art. 100 c.p.c., per quanto non disciplinato dal processo amministrativo.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Consente la regolazione delle spese secondo i criteri processuali applicabili.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Consente la compensazione delle spese in presenza di gravi ed eccezionali ragioni, individuate nella complessità e peculiarità della controversia.

• art. 42, comma 2, lett. e) e l), d.lgs. 267/2000

  Norme invocate dai ricorrenti per sostenere la competenza del Consiglio comunale in materia di concessioni e acquisizioni patrimoniali; il TAR non ne ha esaminato il merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  Norma invocata dai ricorrenti in relazione alle modifiche delle concessioni senza nuova procedura di aggiudicazione; la questione non è stata decisa nel merito.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a una concessione di pubblico servizio, la giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste anche quando l'atto impugnato è una transazione paritetica, se l'accordo è funzionale al ripristino, alla continuità o alla qualità del servizio e implica una spendita, anche indiretta o mediata, di potere pubblico; restano escluse soltanto le controversie meramente patrimoniali prive di incidenza sul contenuto della concessione.
• La transazione stipulata nell'ambito di un rapporto concessorio non è necessariamente novativa: è transazione semplice o conservativa quando mantiene ferma la convenzione originaria e ne modifica soltanto parzialmente diritti e obblighi; la qualificazione deve dipendere dal contenuto complessivo dell'accordo e dalla permanenza del collegamento con il rapporto originario.
• La trasposizione in sede giurisdizionale di un ricorso straordinario validamente proposto conserva il petitum e la causa petendi originari; la tempestività dell'impugnazione si valuta con riferimento al termine di 120 giorni proprio del ricorso straordinario, senza che rilevi il mancato rispetto del termine ordinario di 60 giorni previsto per il ricorso giurisdizionale.
• Il singolo consigliere comunale è legittimato a impugnare atti dell'ente di appartenenza soltanto quando sia direttamente lesa una propria prerogativa inerente allo ius officium; non può agire uti singulus per contestare un conflitto funzionale tra Giunta e Consiglio o per esercitare un controllo generale sulla legalità dell'attività dell'ente.
• La legittimazione processuale di un'associazione spontanea rappresentativa di interessi superindividuali richiede, oltre alla finalità statutaria pertinente, struttura stabile, vicinitas, adeguata rappresentatività e attività concreta e protratta nel tempo di tutela dell'interesse collettivo; la vicinitas da sola non fonda l'interesse a ricorrere, che richiede anche l'allegazione e la prova di un pregiudizio personale, concreto e attuale, idoneo a produrre un'utilità dall'accoglimento del ricorso.

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