Sentenza n. 293/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione comunale adottata ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, deducendo: difetto di legittimazione passiva; insussistenza dei presupposti della sanzione; violazione e falsa applicazione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e del principio di proporzionalità, nonché errore sui presupposti e difetto di istruttoria; in subordine, abnormità della sanzione, irrogata in solido e nella misura massima, con richiesta di riduzione pro quota o al minimo edittale. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della presupposta ordinanza di demolizione. Nel merito ha sostenuto che il ricorrente, quale avente la disponibilità del bungalow, fosse destinatario dell'ordine di demolizione e della successiva sanzione. Il ricorrente ha poi dichiarato di non avere più interesse alla domanda relativa all'acquisizione dell'area, mantenendo l'interesse all'annullamento della sanzione pecuniaria.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione preliminare del Comune, ritenendo che il ricorrente, non proprietario dell'area e mero utilizzatore temporaneo della struttura, non avesse interesse a impugnare l'ordine di demolizione né si fosse opposto all'acquisizione dell'area di sedime. Nel merito ha accolto il ricorso e annullato la determinazione impugnata. Il Collegio ha rilevato che l'utilizzo di un'opera abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la responsabilità dell'abuso, la legittimazione passiva all'ingiunzione di demolizione o la soggezione alla sanzione per inottemperanza, se l'utilizzatore è estraneo alla realizzazione e non dispone del potere giuridico e materiale di demolire il bene. Le strutture, stabilmente infisse al suolo e collegate alle reti, sono state qualificate come beni immobili; in assenza di prova di un valido diritto di superficie, il Collegio ha ritenuto operante l'accessione in favore del proprietario della piazzola. Il ricorrente aveva acquistato soltanto un kit di montaggio e non la proprietà del bungalow immobilizzato al suolo, realizzato a sua insaputa. Il Comune non aveva adeguatamente distinto le posizioni giuridiche dei diversi soggetti coinvolti né verificato chi avesse la proprietà o il potere di procedere alla demolizione, limitandosi a irrogare la sanzione nella misura massima. Il TAR ha quindi ritenuto illegittima la sanzione per difetto dei presupposti soggettivi e istruttori, pur precisando che la questione relativa alla sorte dell'area di sedime esulava dall'oggetto residuo del giudizio. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso

  L'ordine di demolizione deve essere rivolto al proprietario o al responsabile dell'abuso; il mero utilizzatore estraneo alla realizzazione e privo della disponibilità materiale e giuridica del bene non è automaticamente destinatario dell'ordine né della sanzione per inottemperanza.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza presuppone che il destinatario abbia effettivamente il potere e l'obbligo di eseguire la demolizione; non può essere irrogata automaticamente al mero utilizzatore della struttura.

• art. 812 c.c.

  sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio

  Il collegamento stabile, anche funzionale, della struttura al suolo può determinarne la natura immobiliare, anche quando l'incorporazione sia astrattamente separabile o realizzata con modalità non permanenti.

• art. 934 c.c.

  In assenza di un valido diritto reale di superficie o di altro titolo idoneo, la costruzione stabilmente incorporata al suolo accede alla proprietà della piazzola.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  L'amministrazione deve considerare le diverse ipotesi civilistiche relative alla proprietà del suolo, dei materiali e alla realizzazione dell'opera per individuare il soggetto responsabile dell'omessa demolizione.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente questioni relative a diritti reali, senza produrre su tali diritti un giudicato sostanziale.

Massime di principio

• Il mero utilizzo di un'opera edilizia abusiva non fonda, di per sé, la legittimazione passiva all'ordine di demolizione né la responsabilità per la sua mancata esecuzione: occorre dimostrare che l'utilizzatore sia proprietario, autore dell'abuso o titolare di una disponibilità materiale e giuridica del bene tale da consentirne la demolizione.
• La sanzione pecuniaria prevista per l'inottemperanza all'ordine di demolizione può essere irrogata soltanto a chi fosse giuridicamente e materialmente tenuto a eseguire il comando ripristinatorio e avesse il potere di farlo; il mero titolare di un diritto personale di godimento, privo del potere di demolire l'immobile, non è automaticamente sanzionabile.
• Una struttura prefabbricata stabilmente infissa al suolo e collegata alle reti elettrica, idrica e fognaria può costituire bene immobile, anche se originariamente qualificata contrattualmente come struttura mobile o prefabbricata.
• In assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie o di altro titolo idoneo a derogare all'accessione, la struttura stabilmente incorporata al suolo appartiene al proprietario dell'area; l'amministrazione deve quindi individuare la posizione dominicale e il potere di demolizione dei diversi soggetti coinvolti prima di irrogare la sanzione.
• È illegittima la sanzione per inottemperanza adottata indistintamente e nella misura massima nei confronti di più soggetti, senza un'istruttoria individualizzata sulla loro proprietà, responsabilità dell'abuso e concreta possibilità di adempiere all'ordine di demolizione.

Come è indicizzato