Sentenza n. 2869/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno realizzato interventi di efficientamento energetico, adeguamento antisismico, installazione di impianto fotovoltaico e superamento delle barriere architettoniche mediante CILA-S, nonché ulteriori opere assentite con SCIA. Il Comune ha qualificato unitariamente tutti gli interventi come ristrutturazione edilizia e ha richiesto euro 6.808,42 per oneri di urbanizzazione e contributo sul costo di costruzione. I ricorrenti hanno dedotto: violazione degli artt. 33 e 119 del d.l. 77/2021, difetto di istruttoria, travisamento, sviamento e difetto di motivazione, sostenendo che gli interventi realizzati mediante CILA-S fossero qualificati direttamente dalla legge come manutenzione straordinaria e non fossero soggetti al contributo sul costo di costruzione; insussistenza degli oneri di urbanizzazione per mancanza di aumento del carico urbanistico; violazione dell'art. 3 l. 241/1990, degli artt. 41 e 43 Cost. e dei principi di buona amministrazione, correttezza e trasparenza. È stata chiesta la restituzione delle somme pagate, con interessi legali, previo annullamento degli atti ove necessario.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha preliminarmente affermato che la controversia sulla spettanza e liquidazione degli oneri di urbanizzazione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. e riguarda l'accertamento di un rapporto di credito, anche in assenza di provvedimenti autoritativi. Nel merito, ha ritenuto che gli interventi coperti dalle CILA-S, inclusi quelli di efficientamento energetico, adeguamento sismico, superamento delle barriere architettoniche e installazione di impianti fotovoltaici, siano qualificati ex lege come manutenzione straordinaria dall'art. 119, comma 13-ter, d.l. 34/2020, come modificato dal d.l. 77/2021. Poiché le CILA-S erano efficaci e non erano state contestate o rimosse dal Comune, né risultava che le opere eseguite fossero difformi dai titoli, tali interventi non potevano essere riqualificati come ristrutturazione edilizia ai fini del contributo sul costo di costruzione. Il Collegio ha inoltre escluso gli oneri di urbanizzazione, non essendo stato dimostrato un aumento oggettivo del carico urbanistico: gli interventi avevano mantenuto destinazione d'uso, volumi e superfici, limitandosi a migliorare le prestazioni energetiche e sismiche dell'immobile. La qualificazione unitaria dell'intero intervento come ristrutturazione era quindi fondata su un presupposto erroneo. Il giudice non ha tuttavia determinato autonomamente l'eventuale contributo dovuto per le sole opere assentite con SCIA, poiché il Comune non aveva formulato la pretesa sulla base di esse isolatamente e il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nella riedizione della valutazione sull'an e sul quantum. È stato accertato il diritto dei ricorrenti a non corrispondere il contributo per le opere oggetto delle CILA-S, dichiarata infondata la pretesa comunale riferita al complesso delle opere e riconosciuto il diritto alla restituzione di euro 6.808,42, oltre interessi legali dal pagamento sino alla restituzione, con condanna del Comune. Il Comune, non costituito, non è stato condannato alle spese.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative agli oneri e ai contributi di urbanizzazione e, secondo il TAR, la controversia ha a oggetto l'accertamento di un rapporto di credito anche quando siano stati adottati atti di liquidazione non autoritativi.

• art. 119, comma 13-ter, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020, come modificato dal d.l. 77/2021

  gli interventi di cui al presente articolo, anche qualora riguardino le parti strutturali degli edifici o i prospetti, con esclusione di quelli comportanti la demolizione e la ricostruzione degli edifici, costituiscono manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA)

  Gli interventi rientranti nel regime del Superbonus, eseguiti mediante CILA-S, sono qualificati direttamente dalla legge come manutenzione straordinaria, salvo demolizione e ricostruzione; tale qualificazione impedisce di considerarli ristrutturazione edilizia ai fini del contributo di costruzione quando il titolo edilizio sia efficace e non contestato.

• art. 33, comma 2, d.l. 77/2021

  restano in ogni caso fermi, ove dovuti, gli oneri di urbanizzazione

  La qualificazione degli interventi come manutenzione straordinaria non esclude in assoluto gli oneri di urbanizzazione, ma questi sono dovuti solo ove ricorrano concretamente i relativi presupposti, tra cui l'aumento del carico urbanistico.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  Disciplina la CILA, strumento al quale l'art. 119, comma 13-ter, d.l. 34/2020 riconduce gli interventi agevolati dal Superbonus.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  È richiamato dai ricorrenti in relazione alla qualificazione degli interventi edilizi.

• art. 30 c.p.a.

  Costituisce la base processuale della domanda di condanna dell'amministrazione alla restituzione delle somme indebitamente versate.

• art. 3 l. 241/1990

  È invocato per contestare il difetto di motivazione degli atti comunali.

Massime di principio

• Gli interventi edilizi rientranti nel regime del Superbonus e realizzati mediante CILA-S, anche quando riguardino parti strutturali o prospetti, sono qualificati direttamente dalla legge come manutenzione straordinaria, salvo quelli comportanti demolizione e ricostruzione; l'amministrazione non può riqualificarli come ristrutturazione edilizia ai fini del contributo di costruzione se il titolo è efficace, non contestato e le opere risultano conformi a quanto dichiarato.
• La qualificazione legale come manutenzione straordinaria degli interventi coperti da CILA-S non esclude automaticamente gli oneri di urbanizzazione, che restano dovuti soltanto quando sia concretamente dimostrato un aumento del carico urbanistico, inteso come necessità di nuove opere di urbanizzazione o utilizzo più intenso di quelle esistenti.
• L'aumento del carico urbanistico è una nozione relazionale e differenziale, da accertare in concreto mediante la verifica delle maggiori esternalità negative prodotte dall'intervento sull'area; non è sufficiente la mera esecuzione di opere edilizie se restano invariati destinazione d'uso, volumi, superfici e funzione dell'immobile.
• Quando l'amministrazione abbia determinato il contributo sulla base della qualificazione unitaria di una pluralità di opere e tale presupposto risulti erroneo, il giudice può dichiarare infondata la pretesa e riconoscere la restituzione delle somme versate, ma non può sostituirsi all'amministrazione determinando autonomamente l'an o il quantum di un eventuale contributo riferibile soltanto ad alcune opere.

Come è indicizzato