Sentenza n. 2043/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

L’associazione, che per statuto tutela la legalità e contrasta abusivismo e concorrenza sleale nel settore taxi, aveva segnalato l’attività svolta nel territorio torinese da una società titolare di autorizzazione NCC rilasciata dal Comune di Parella. L’istruttoria comunale aveva condotto alla sospensione dell’autorizzazione per due mesi, successivamente annullata in autotutela. L’associazione ha impugnato il diniego della richiesta di accesso agli atti di tale istruttoria e agli atti presentati dalla società per ottenere il riconoscimento di una rimessa a Parella. Con il primo motivo ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione del preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990. Con il secondo ha sostenuto la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale e di un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela delle finalità statutarie, contestando inoltre l’assenza di esigenze di riservatezza.

La decisione

Il ricorso è accolto parzialmente. È respinta la censura relativa all’omesso preavviso di rigetto: l’art. 10-bis l. 241/1990 non si applica al procedimento di accesso documentale e, nel rito ex art. 116 c.p.a., il giudice accerta la spettanza sostanziale del diritto di accesso, indipendentemente dai vizi del diniego. È invece riconosciuto il diritto di accedere agli atti e ai documenti dell’istruttoria comunale relativa alla segnalazione dell’associazione e sfociata nei decreti di sospensione e di successivo ritiro in autotutela: la segnalazione concerneva direttamente le finalità statutarie dell’ente e le risultanze istruttorie potevano orientare ulteriori iniziative giudiziali o stragiudiziali; non sono emerse specifiche esigenze di riservatezza o segretezza commerciale. È negato l’accesso agli atti presentati dalla società per ottenere il riconoscimento di una rimessa a Parella, poiché tale procedimento non è stato collegato a una concreta esigenza di tutela dell’associazione e la richiesta si risolveva in un controllo generalizzato dell’operato comunale, avente carattere esplorativo. Il Comune deve esibire la documentazione accessibile entro trenta giorni dalla comunicazione amministrativa della sentenza. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  Presupposto per l’esercizio del diritto di accesso è la titolarità di un interesse finalizzato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, che sia direttamente riferibile al soggetto istante e che rivesta carattere di attualità e concretezza.

  L’accesso documentale richiede un interesse diretto, concreto e attuale riferibile a una posizione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti richiesti; occorre inoltre che l’ostensione sia strumentale alla cura o tutela di tale interesse.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Per concorde e condivisibile giurisprudenza, l’istituto di cui all’art. 10-bis legge n. 241/1990 non trova applicazione ai procedimenti relativi alle istanze di accesso documentale «in quanto da un lato il procedimento di accesso, costituendo un interesse meramente partecipativo e strumentale alla soddisfazione di un interesse primario non si concilia con la previsione di una ulteriore fase sub - procedimentale e, dall’altro, l’elencazione dei procedimenti cui la norma non è applicabile non può essere considerata tassativa»: ex plurimis TAR Lazio, Roma, Sez. IV-bis, 5/11/2024, n. 19441).

  Il preavviso di rigetto non è dovuto nei procedimenti relativi alle istanze di accesso documentale, poiché una fase procedimentale aggiuntiva non è compatibile con la struttura e la funzione di tale procedimento.

• art. 116 c.p.a.

  Esso ha dunque per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto all’ostensione, non già la verifica della sussistenza o meno di vizi di legittimità del diniego impugnato e, in tal senso, costituisce un “giudizio sul rapporto” e non sull’atto (parla di «giudizio di impugnazione - merito» Cons. Stato, Sez. V, 3/05/2022, n. 3454).

  Nel rito sull’accesso il giudice verifica direttamente se sussista il diritto all’ostensione nella situazione concreta, senza limitare il sindacato alla legittimità formale delle ragioni poste dall’amministrazione a fondamento del diniego.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  L’interesse ostensivo accampato dalla ricorrente si risolve dunque in una indistinta pretesa di controllo dell’operato dell’amministrazione comunale, che l’art. 24 co. 3 legge. n. 241/1990 espressamente inibisce, e assume quindi finalità scopertamente esplorative.

  L’accesso non può essere utilizzato per esercitare un controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione; è esclusa la richiesta esplorativa non collegata a una specifica esigenza di tutela.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Non emergono, infine, dagli atti del giudizio esigenze specifiche di riservatezza o segretezza industriale/commerciale suscettibili di limitare o impedire ex art. 24 co. 7 legge n. 241/1990 l’accesso agli esiti dell’attività amministrativa espletata dall’Amministrazione resistente (invero mai invocate anche solo genericamente in sede amministrativa o giudiziale).

  L’accesso agli atti dell’istruttoria non è limitato da esigenze di riservatezza o segretezza commerciale quando queste non siano specificamente emerse o dedotte.

Massime di principio

• L’accesso documentale richiede un interesse diretto, concreto e attuale, riferibile a una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti richiesti da un nesso di strumentalità; non è sufficiente una finalità conoscitiva astratta o meramente storico-documentaria.
• La presentazione di un esposto può concorrere a radicare la legittimazione all’accesso agli atti dell’istruttoria che ne è derivata anche quando essa riguarda un terzo, se la documentazione presenta una connessione qualificata con le finalità statutarie dell’istante e può orientare iniziative di tutela; la sola qualità di autore dell’esposto non basta.
• Il rito previsto dall’art. 116 c.p.a. è diretto ad accertare la spettanza sostanziale del diritto di accesso nella situazione dedotta, non la sola legittimità del diniego; perciò l’omesso preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 non determina, nel procedimento di accesso documentale, il riconoscimento del diritto all’ostensione.
• Non è consentito utilizzare l’accesso documentale per un controllo generalizzato o esplorativo sull’attività amministrativa: l’istanza relativa a un procedimento estraneo alle finalità statutarie dell’ente e non collegato a una concreta esigenza di tutela deve essere respinta.

Come è indicizzato