Parere n. 475/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Recupero di somme stipendiali indebitamente corrisposte a docente in quiescenza

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una docente collocata a riposo contro il provvedimento con cui la Direzione Territoriale di Roma del Ministero dell’economia e delle finanze ha disposto il recupero di euro 2.673,51, ritenuti indebitamente corrisposti nel periodo dal 1° settembre 1995 al 31 agosto 2003.

Premesse e vicenda amministrativa

Il recupero è stato disposto all’esito della ricostruzione giuridica ed economica della carriera della ricorrente. Il Provveditorato agli Studi di Roma, con i decreti nn. 2361 e 2362 del 2001, non aveva riconosciuto il servizio di insegnamento pre-ruolo prestato tra gli anni scolastici 1973/1974 e 1977/1978, ritenendo insufficiente il servizio svolto nell’anno scolastico 1973/1974 rispetto ai requisiti previsti dalla normativa allora vigente.

Il trattamento economico era stato inizialmente corrisposto in via provvisoria, ai sensi dell’art. 172 della legge n. 312/1980, con salvezza dei successivi conguagli. Dopo l’acquisizione dei provvedimenti di ricostruzione della carriera, il Ministero dell’economia e delle finanze ha determinato un credito erariale di euro 2.673,51.

Censure della ricorrente

La ricorrente ha contestato il provvedimento di recupero deducendo violazioni di principi costituzionali e di legge, nonché dei principi di trasparenza e buona amministrazione. La doglianza centrale riguardava la mancata notifica dei decreti nn. 2361 e 2362 del 2001, che costituivano il presupposto della ricostruzione della carriera e del successivo recupero.

Secondo la ricorrente, se fosse stata informata di tali provvedimenti avrebbe potuto presentare osservazioni e controdeduzioni nelle sedi competenti.

Posizione dell’amministrazione

Il Ministero ha sostenuto che il trattamento economico era stato determinato inizialmente in via provvisoria e che, una volta perfezionata la ricostruzione della carriera, era necessario procedere al conguaglio.

La relazione ministeriale ha richiamato:

• l’art. 172 della legge n. 312/1980, che consente il pagamento provvisorio dei nuovi trattamenti economici fino al perfezionamento dei provvedimenti formali;
• la disciplina dell’indebito oggettivo di cui agli artt. 2033 e seguenti del codice civile;
• il termine ordinario decennale di prescrizione previsto dall’art. 2946 c.c. e la regola sulla decorrenza stabilita dall’art. 2935 c.c.;
• la natura doverosa del recupero delle somme indebitamente erogate.

Il Ministero ha inoltre riferito di avere comunicato l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e di avere trasmesso il provvedimento di addebito. La ricorrente, in data 7 maggio 2009, aveva accettato l’obbligazione relativa al credito erariale e si era impegnata a estinguerla mediante quindici rate mensili.

Istruttoria disposta dalla Sezione

Con un precedente parere interlocutorio del 28 aprile 2015, la Sezione aveva sospeso l’espressione del parere definitivo poiché non erano stati depositati i provvedimenti posti a fondamento della ricostruzione giuridica ed economica della carriera.

A seguito di una sollecitazione del Presidente del 30 ottobre 2025, è stata acquisita una nota dell’istituto scolastico presso cui la ricorrente aveva prestato servizio, con allegata una comunicazione del 2009 attestante la mancata ricezione, da parte dell’istituto, dei decreti del Provveditorato richiamati nella vicenda.

Questione preliminare di giurisdizione

Il Consiglio di Stato ha esaminato in via pregiudiziale la giurisdizione. Il provvedimento impugnato è stato qualificato come ingiunzione di pagamento emessa nell’ambito del procedimento previsto dal r.d. 14 aprile 1910, n. 639, per il recupero di un credito erariale.

Secondo il Collegio, il recupero riguarda somme corrisposte in via provvisoria a titolo di emolumenti a una dipendente che non ne aveva diritto. Il petitum sostanziale consiste quindi nella ripetizione di un indebito oggettivo e concerne una situazione di diritto soggettivo patrimoniale.

Ragioni della decisione

L’ingiunzione prevista dall’art. 2 del r.d. n. 639/1910 è stata qualificata come atto vincolato e accertativo di una responsabilità patrimoniale derivante direttamente dalla legge. Essa non costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa né incide su un interesse legittimo.

L’art. 3 del medesimo regio decreto prevede espressamente la possibilità di proporre ricorso o opposizione davanti al giudice ordinario competente. Il Collegio ha pertanto richiamato il principio secondo cui, quando il titolo sostanziale della pretesa è costituito dal recupero di una somma indebitamente pagata, la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato non ha esaminato nel merito le contestazioni relative alla mancata comunicazione dei decreti di ricostruzione della carriera, alla partecipazione procedimentale e alla legittimità sostanziale del recupero.

Il parere conclusivo è stato nel senso che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando la controversia al giudice ordinario.