Sentenza n. 423/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva presentato nel 2020 istanze regionali per la verifica di assoggettabilità a VIA e per l’autorizzazione unica di un impianto fotovoltaico di potenza di picco pari a 14.054,30 kW e potenza in immissione pari a 11.998 kW. Dopo contenziosi sull’inerzia regionale e sull’assoggettamento a VIA, annullato dal TAR, il 29 dicembre 2022 aveva presentato al Comune una PAS ai sensi dell’art. 6, comma 9-bis, d.lgs. 28/2011, poi pubblicata sul BUR il 1° aprile 2023. Il Comune, con nota dell’11 agosto 2023, aveva vietato l’avvio dei lavori ritenendo che l’intero territorio comunale fosse sottoposto a tutela paesaggistica e che l’area ricadesse tra quelle non idonee ai sensi del D.M. 10 settembre 2010, con conseguente necessità di VIA. La società ha dedotto: carenza del potere comunale di inibire i lavori dopo il consolidamento della PAS; violazione delle regole sull’autotutela, del giusto procedimento e del legittimo affidamento, anche per omessa comunicazione di avvio e mancata comunicazione della nota della Soprintendenza richiamata dal Comune; legittimità della PAS e insussistenza di una non idoneità dell’area, contestando la qualificazione paesaggistica e produttiva del sito; in subordine, inapplicabilità temporale e oggettiva della D.G.R. Molise n. 187/2022. La difesa erariale ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione di tale delibera regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità: la D.G.R. n. 187/2022 non era applicabile ratione temporis alla vicenda, avviata nel 2020 e poi proseguita mediante PAS, e comunque non ostava al progetto; la sua mancata impugnazione non faceva venir meno l’interesse al ricorso. Nel merito, ha accolto le censure relative al potere comunale e al consolidamento della PAS: ai sensi dell’art. 6, commi 4 e 5, d.lgs. 28/2011, il Comune deve esercitare entro il termine di trenta giorni i poteri inibitori oppure acquisire gli atti di assenso necessari o convocare la conferenza di servizi; decorso il termine senza tali iniziative, l’attività si intende assentita. Il Comune non aveva attivato la conferenza né adottato tempestivamente un atto inibitorio e non poteva quindi vietare i lavori con un potere inibitorio ormai consumato, senza avviare un procedimento di autotutela. Ha inoltre ravvisato la violazione della partecipazione procedimentale, poiché non era stata comunicata l’apertura di un procedimento di secondo grado né erano state esplicitate ragioni d’urgenza; il richiamo a una nota della Soprintendenza non comunicata non consentiva alla società di interloquire. Ha ritenuto leso anche l’affidamento maturato sul titolo consolidato, considerando che la società aveva agito senza occultare informazioni e aveva sostenuto costi per circa 900.000 euro. Ha accolto anche le censure sulla non idoneità: l’elenco della lett. f) dell’allegato 3 al D.M. 10 settembre 2010 non determina automaticamente l’inidoneità delle aree; la mera presenza di un vincolo paesaggistico o l’inclusione in un piano paesistico non basta, occorrendo una valutazione regionale puntuale e concreta. Il Comune non aveva svolto un’istruttoria specifica; le risultanze ARPA già esaminate dal TAR indicavano che le superfici interessate erano prevalentemente a seminativo e prive di colture di pregio. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il ricorso è stato accolto e la nota comunale annullata; il Comune è stato condannato a pagare euro 1.500,00 oltre IVA e CPA, con compensazione delle spese per il resto.

Norme richiamate

• art. 6, commi 4 e 5, d.lgs. 28/2011

  Dal riferito quadro normativo, emerge che il Comune può esercitare i propri poteri inibitori nel termine di 30 giorni dalla presentazione della PAS.

  I poteri inibitori comunali sulla PAS devono essere esercitati entro trenta giorni; entro il medesimo termine il Comune deve acquisire gli eventuali atti di assenso di propria competenza o convocare la conferenza di servizi. Se non interviene tempestivamente, l’attività si intende assentita.

• art. 7 l. 241/1990

  ogni volta che la p. A. intenda emanare un atto di secondo grado (annullamento, revoca, decadenza), incidente su posizioni giuridiche originate dal precedente atto, oggetto della nuova determinazione amministrativa di rimozione, è necessaria la comunicazione dell'avvio del procedimento, ai sensi dell'art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241, qualora non sussistano ragioni di urgenza da esplicitare adeguatamente nella motivazione del provvedimento

  L’avvio di un procedimento diretto a rimuovere un titolo già formatosi deve essere comunicato al destinatario, salvo ragioni d’urgenza adeguatamente esplicitate nella motivazione.

• art. 1 l. 241/1990

  L’Amministrazione ha, in questa prospettiva, frustrato illegittimamente il principio del contraddittorio procedimentale, violando i principi di leale collaborazione e trasparenza, statuiti dall’art. 1 della legge n. 241/1990.

  La conduzione del procedimento deve rispettare il contraddittorio e i principi di leale collaborazione e trasparenza, consentendo al destinatario di rappresentare elementi rilevanti prima dell’adozione dell’atto.

• art. 12, commi 1, 7 e 10, d.lgs. 387/2003

  tanto l’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 (secondo cui in “attuazione delle linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti”), quanto il punto 17.1 delle linee guida assegnano alle regioni (e alle province autonome) – e non ai comuni – il compito di individuare le aree non idonee “attraverso un’apposita istruttoria», i cui esiti devono contenere per «ciascuna area individuata come non idonea in relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, la descrizione delle incompatibilità riscontrate con gli obiettivi di protezione individuati nelle disposizioni esaminate”

  L’individuazione delle aree non idonee agli impianti da fonti rinnovabili compete alle Regioni, mediante apposita istruttoria e con valutazione riferita alle specifiche tipologie o dimensioni d’impianto; il Comune non può desumere automaticamente la non idoneità dalla sola presenza di un vincolo.

• art. 6, comma 9-bis, d.lgs. 28/2011

  In base alla citata normativa, pertanto, un impianto fotovoltaico è assentibile con PAS senza previo esperimento della procedura di screening a condizione che sia localizzato entro 3 km da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale.

  Per le tipologie di impianti indicate dalla disposizione, la PAS è utilizzabile senza previa verifica di assoggettabilità a VIA quando ricorrono i requisiti localizzativi e dimensionali previsti; nel caso deciso il Comune non ha contestato i requisiti dell’intervento e non ha dimostrato che il sito fosse non idoneo.

Massime di principio

• Nella PAS disciplinata dall’art. 6 d.lgs. 28/2011, il Comune deve esercitare entro trenta giorni i poteri inibitori oppure attivarsi per acquisire gli atti di assenso necessari o convocare la conferenza di servizi; in mancanza, decorso il termine, si forma un titolo abilitativo tacito e l’attività si intende assentita.
• Una volta formatosi il titolo tacito attraverso la PAS, il Comune non può vietare tardivamente l’avvio dei lavori esercitando il potere inibitorio originario: un eventuale intervento successivo deve avvenire nelle forme e con le garanzie dell’autotutela.
• Il procedimento diretto a rimuovere o incidere su un titolo abilitativo già consolidato richiede la comunicazione di avvio ai sensi dell’art. 7 l. 241/1990, salvo che sussistano ragioni d’urgenza adeguatamente esplicitate nel provvedimento.
• La mera inclusione di un’area in una categoria o in un elenco richiamato dalle linee guida nazionali, nonché la sola esistenza di un vincolo paesaggistico, non determina automaticamente la non idoneità del sito per impianti da fonti rinnovabili. L’individuazione di aree non idonee richiede una specifica istruttoria e una valutazione concreta, riferita all’area e alla tipologia d’impianto.
• L’individuazione delle aree non idonee agli impianti da fonti rinnovabili compete alle Regioni secondo le linee guida nazionali; il Comune non può sostituirsi a tale valutazione mediante un divieto fondato in modo generico sulla tutela paesaggistica dell’intero territorio comunale.

Come è indicizzato