Sentenza n. 216/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il nuovo Piano cave 2019-2029 limitatamente all'ATEg16, deducendo la violazione della legge regionale 8 agosto 1998, dell'art. 181 d.lgs. 152/2006 e l'eccesso di potere. In particolare, ha lamentato l'insufficiente valorizzazione e motivazione del mancato accoglimento delle proprie osservazioni, con le quali aveva chiesto l'ampliamento dell'area estrattiva, l'attribuzione di un volume di 1.860.000 metri cubi, l'utilizzo di tutti i materiali di recupero compatibili con la normativa e il mantenimento nel perimetro dell'ATE delle aree stralciate. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria nella determinazione del fabbisogno, poiché i dati sarebbero risalenti al 2018 o comunque anteriori alla pandemia, mentre la domanda successiva sarebbe aumentata, e perché sarebbe stata sovrastimata l'incidenza dei materiali riciclati. È stata contestata anche la non corrispondenza della riparametrazione dell'ATEg16 alla conformazione morfologica del compendio e il travisamento della richiesta relativa ai materiali di recupero. Infine, il ricorrente ha censurato l'art. 45 della Normativa Tecnica di Piano, ritenendo irragionevole una disciplina apparentemente immutabile dei materiali utilizzabili per il recupero ambientale, in quanto non idonea a recepire future evoluzioni normative o tecniche.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e compensato le spese. Ha qualificato il Piano cave come atto di pianificazione e programmazione generale, caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa e tecnico-valutativa. Il sindacato giurisdizionale è quindi limitato alla verifica della logicità, coerenza, completezza e correttezza del procedimento valutativo, senza poter sostituire la valutazione del giudice a quella dell'amministrazione. Il Collegio ha ritenuto rispettate le garanzie partecipative, poiché il ricorrente aveva partecipato al procedimento e le sue osservazioni erano state esaminate, con parziale accoglimento: il volume assegnato all'ATEg16 era stato aumentato da 740.000 a 790.000 metri cubi. La mancata ammissione dell'uso indistinto di ogni materiale di recupero era stata motivata con il rinvio all'art. 45 della Normativa Tecnica, come integrato. La censura sul fabbisogno è stata giudicata generica, non indicando dati o ragioni concreti del dedotto aumento della domanda; gli atti di piano descrivevano invece il metodo di stima e prevedevano un fabbisogno decennale complessivo di circa 32 milioni di metri cubi, con riduzione rispetto al precedente piano. È stata ritenuta ragionevole anche la stima dell'incidenza dei materiali riciclati, coerente con gli obiettivi di economia circolare e riduzione dell'estrazione di risorse naturali. Il Piano prevede inoltre un monitoraggio continuo e una verifica al quinto anno dell'andamento dei fabbisogni e dell'offerta. Il TAR ha escluso che il perimetro di un ATE debba necessariamente coincidere con la conformazione morfologica naturale dell'area, dovendo l'amministrazione bilanciare le esigenze economiche con la tutela dell'ambiente, della salute, del paesaggio e dello sviluppo sostenibile. Ha infine ritenuto ragionevole l'art. 45 della Normativa Tecnica: la regolamentazione dei materiali di recupero è necessaria per evitare l'arbitrio dell'operatore e tutelare ambiente e salute pubblica; la disciplina, inoltre, è suscettibile di aggiornamento e consente di recepire sopravvenienze normative che amplino il novero dei materiali utilizzabili.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Nella pianificazione generale, considerato l'elevato numero dei destinatari e l'interdipendenza delle previsioni, le determinazioni relative alle singole aree non richiedono necessariamente una motivazione specifica, purché la scelta pianificatoria sia sorretta da una valutazione complessiva non illogica o irragionevole.

• art. 181 d.lgs. 152/2006

  La disciplina è richiamata tra le norme asseritamente violate; il giudice valorizza gli obiettivi di economia circolare e di promozione dell'utilizzo di aggregati riciclati nella valutazione della ragionevolezza del piano.

• art. 1 l.r. Lombardia 20/2021

  Gli obiettivi del piano cave comprendono lo sviluppo sostenibile, la salvaguardia del giacimento coltivabile, il ripristino del suolo, la limitazione del consumo di suolo e la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e del paesaggio.

• art. 45, commi 1, 7 e 8, Normativa Tecnica di Piano

  Le opere di recupero ambientale devono essere progettate ed eseguite per «fasi di recupero» contestualmente ai lavori di coltivazione; i progetti devono fare riferimento alle linee guida regionali per il recupero delle cave nei paesaggi lombardi.

  La tipologia dei materiali utilizzabili per il recupero ambientale può essere regolamentata e aggiornata; non può essere rimessa all'arbitrio dell'operatore e deve assicurare la tutela dell'ambiente e della salute pubblica.

• art. 65 Normativa Tecnica di Piano

  Al fine di garantire un corretto, omogeneo e adeguato sviluppo delle attività estrattive la Città metropolitana di Milano si impegna ad attivare un sistema di monitoraggio continuo del Piano cave ... e ad una verifica, al quinto anno, relativa all'andamento dei fabbisogni e alla dinamica dell'offerta.

  Il monitoraggio e la verifica intermedia contribuiscono a rendere dinamica la pianificazione e consentono di rivalutare fabbisogni e offerta nel corso del decennio.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disciplina dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato svolta da remoto.

Massime di principio

• Il piano cave è un atto di pianificazione e programmazione generale caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa; le relative scelte sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, incoerenza, incompletezza o scorrettezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo, senza sostituzione della valutazione giudiziale a quella amministrativa.
• L'operatore estrattivo non vanta un'aspettativa giuridicamente tutelata alla conferma dell'ambito territoriale estrattivo previsto dal piano precedente né all'attribuzione di determinati volumi, poiché la nuova pianificazione deve contemperare l'interesse economico privato con la tutela dell'ambiente, del paesaggio, della salute e il contenimento del consumo di suolo.
• Nella formazione di un piano cave, le garanzie partecipative sono soddisfatte quando le osservazioni del privato siano effettivamente esaminate e motivatamente valutate, anche se respinte; non è necessario accogliere le richieste del privato né fornire una motivazione analitica ulteriore rispetto alla valutazione complessiva propria della pianificazione generale.
• La delimitazione di un ambito territoriale estrattivo non deve necessariamente coincidere con la conformazione morfologica naturale dell'area, perché la perimetrazione può dipendere dal bilanciamento tra esigenze dell'attività estrattiva e interessi pubblici ambientali, paesaggistici, sanitari e di sviluppo sostenibile.
• La disciplina pianificatoria dei materiali utilizzabili per il recupero ambientale delle cave può individuare tipologie determinate e prevedere aggiornamenti in relazione a sopravvenienze normative o tecniche; tale regolamentazione è legittima perché impedisce l'arbitrio dell'operatore e tutela ambiente e salute pubblica.
• Una censura relativa alla stima del fabbisogno di materiali è inidonea a dimostrare il difetto di istruttoria quando si limiti ad affermazioni generiche, senza indicare dati concreti o spiegare in che modo le circostanze sopravvenute avrebbero inciso sulla stima, a fronte di un'istruttoria pianificatoria esplicitata negli atti.

Come è indicizzato