Sentenza n. 2129/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare di diploma triennale di massaggiatore massofisioterapista, ha impugnato il diniego dell’ASL Lecce all’apertura di uno studio professionale e la nota del Ministero della Salute dell’11 dicembre 2024, sostenendo di essere legittimato all’esercizio autonomo dell’attività e all’utilizzo dei dispositivi elettromedicali necessari alle prestazioni di competenza. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 537, 538 e 542, della legge n. 145/2018 e degli artt. 1 e 5 del d.m. 9 agosto 2019; la violazione dei principi di buon andamento, proporzionalità e adeguatezza; l’eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e travisamento; la violazione della normativa dell’Unione europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali e sulla libera prestazione dei servizi; la violazione dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990 e dei principi di affidamento, tutela dei diritti quesiti e certezza del diritto. Il ricorrente ha valorizzato la precedente qualificazione dell’attività massofisioterapica come libera professione, l’istituzione dell’elenco speciale a esaurimento previsto dal d.m. 9 agosto 2019 e la possibilità, riconosciuta a cittadini di altri Stati membri muniti di titoli equivalenti, di ottenere il riconoscimento ministeriale. L’ASL, il Ministero e la Federazione interveniente hanno sostenuto che il massofisioterapista è un operatore di interesse sanitario, privo di autonomia professionale e con formazione inferiore rispetto ai professionisti sanitari, e che può operare solo in funzione ausiliaria e sotto la supervisione di un professionista sanitario.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Richiamando la normativa e la giurisprudenza formatasi sulla riforma delle professioni sanitarie, ha affermato che il massofisioterapista non rientra tra le professioni sanitarie in senso proprio, ma nella categoria degli operatori di interesse sanitario. Tale categoria si caratterizza per la mancanza di autonomia professionale, per la formazione di livello inferiore e per lo svolgimento di funzioni accessorie e strumentali rispetto alle professioni sanitarie tipizzate dall’ordinamento. L’iscrizione nell’elenco speciale a esaurimento istituito dall’art. 5 del d.m. 9 agosto 2019 consente ai massofisioterapisti in possesso dei requisiti di continuare a svolgere l’attività pregressa, ma non attribuisce l’equipollenza o l’equivalenza ai titoli universitari né trasforma la figura in una professione sanitaria autonoma. Il d.m. 2019 ha una funzione di regolarizzazione e salvaguardia delle attività già esercitate, non quella di ampliare stabilmente lo status professionale. Poiché il progetto del ricorrente prevedeva l’apertura di uno studio autonomo e l’utilizzo di dispositivi medici, quali tecar e apparecchi per magnetoterapia, il diniego dell’ASL è stato ritenuto legittimo: tali attività non possono essere esercitate autonomamente da chi non possiede la qualifica di professionista sanitario. Sono state respinte anche le censure fondate sul diritto dell’Unione europea, sul mutuo riconoscimento delle qualifiche, sull’affidamento e sulla certezza del diritto. Secondo il TAR, l’ordinamento ha tutelato l’affidamento degli operatori consentendo loro di proseguire l’attività in presenza dei requisiti previsti, ma non poteva sorgere un affidamento qualificato al riconoscimento della massofisioterapia come professione sanitaria autonoma. Spese compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• art. 1 l. 403/1971

  professione sanitaria ausiliaria

  La disposizione ha originariamente professionalizzato l’attività di massaggiatore e massofisioterapista, ma la successiva evoluzione normativa ne ha modificato la collocazione sistematica.

• art. 6, comma 3, d.lgs. 502/1992

  Il Ministro della sanità individua con proprio decreto le figure professionali da formare ed i relativi profili

  La formazione delle professioni sanitarie è stata ricondotta a un sistema statale e universitario; il massofisioterapista non è stato incluso tra le professioni sanitarie riordinate.

• art. 4 l. 42/1999

  La disciplina dell’equipollenza ha natura transitoria e riguarda i titoli pregressi riconducibili a percorsi formativi già uniformemente regolamentati; non attribuisce automaticamente al diploma di massofisioterapista la qualifica di professione sanitaria.

• art. 2, comma 1, l. 251/2000

  titolarità e autonomia professionale

  L’autonomia professionale costituisce elemento caratterizzante delle professioni sanitarie dell’area della riabilitazione e non è propria del massofisioterapista.

• art. 1 l. 43/2006

  profili di operatori di interesse sanitario non riconducibili alle professioni sanitarie

  Il massofisioterapista è ricondotto alla categoria residuale degli operatori di interesse sanitario, con funzioni ausiliarie e senza autonomia professionale.

• art. 1, commi 537, 538, 540, 541 e 542, l. 145/2018

  elenchi speciali ad esaurimento

  La legge ha previsto una disciplina di salvaguardia per operatori con esperienza professionale, vietando nuovi corsi regionali per professioni sanitarie e abrogando l’art. 1 della legge n. 403/1971.

• art. 5 d.m. 9 agosto 2019

  elenco speciale ad esaurimento dei massofisioterapisti

  L’iscrizione nell’elenco consente la prosecuzione dell’attività pregressa, ma non comporta equipollenza o equivalenza ai titoli delle professioni sanitarie né attribuisce autonomia professionale.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La censura è stata proposta dal ricorrente, ma il giudice ha respinto il ricorso senza fondare la decisione su una specifica applicazione della disposizione.

• art. 1 l. 241/1990

  Il richiamo ai principi di proporzionalità, buon andamento e conformità all’ordinamento eurounitario non conduce all’annullamento degli atti impugnati.

Massime di principio

• Il massofisioterapista formato secondo la disciplina regionale non è una professione sanitaria in senso proprio, ma un operatore di interesse sanitario, caratterizzato dall’assenza di autonomia professionale e dallo svolgimento di funzioni accessorie e strumentali rispetto alle professioni sanitarie tipizzate dall’ordinamento.
• L’iscrizione del massofisioterapista nell’elenco speciale a esaurimento previsto dall’art. 5 del d.m. 9 agosto 2019 consente, in presenza dei requisiti stabiliti dalla legge, la prosecuzione dell’attività professionale pregressa, ma non determina l’equipollenza o l’equivalenza del titolo né attribuisce la qualifica di professionista sanitario.
• L’iscrizione nell’elenco speciale a esaurimento non conferisce al massofisioterapista autonomia professionale e non consente l’apertura di uno studio destinato all’esercizio autonomo di attività proprie delle professioni sanitarie.
• Il massofisioterapista, in quanto operatore di interesse sanitario privo di autonomia professionale, non può utilizzare autonomamente dispositivi medici o elettromedicali riservati dal fabbricante ai professionisti sanitari.
• La tutela dell’affidamento derivante dalla stratificazione normativa consente la prosecuzione dell’attività nei limiti previsti dalla disciplina transitoria e di salvaguardia, ma non fonda un affidamento giuridicamente tutelabile al riconoscimento della massofisioterapia come professione sanitaria autonoma.

Come è indicizzato