Sentenza n. 840/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato nel 2015 un’istanza per ottenere la concessione stagionale di una porzione di suolo del demanio marittimo, destinata alla realizzazione di un chiosco/bar e di un’area attrezzata. Nel corso del procedimento erano stati acquisiti pareri favorevoli del Genio civile, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, della Capitaneria di porto e della Soprintendenza, mentre il Comune di Siracusa non aveva concluso l’istruttoria con il proprio parere. Dopo una precedente sentenza del TAR che aveva ordinato all’amministrazione di provvedere sull’istanza, l’amministrazione regionale ha disposto l’archiviazione, richiamando la normativa sopravvenuta e una circolare secondo cui le istanze ex art. 36 del Codice della navigazione già presenti sul portale e non ancora definite dovevano essere archiviate. Il ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi; elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza; contraddittorietà e difetto di istruttoria in relazione al parere comunale; violazione dell’art. 4 del D.A. 34/GAB/2025 e inapplicabilità della normativa sopravvenuta, nonché ha chiesto il risarcimento del danno da inerzia e lesione della libertà di iniziativa economica. In via subordinata, con memoria difensiva, ha chiesto la trasmissione dell’istanza all’ente ritenuto competente, con conservazione degli effetti e dell’anzianità.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto all’omissione del preavviso di rigetto, ha ritenuto che l’archiviazione fosse espressione di attività sostanzialmente vincolata e che, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l’omissione non comportasse l’annullabilità dell’atto, essendo palese che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. L’atto era inoltre plurimotivato e la sopravvenienza normativa costituiva una ragione autonoma e sufficiente a sorreggerlo. Il giudice ha escluso l’elusione del giudicato: la precedente sentenza imponeva all’amministrazione di provvedere, ma non aveva esaurito la discrezionalità amministrativa né riconosciuto il diritto alla concessione. In applicazione del principio tempus regit actum, l’amministrazione doveva applicare la disciplina vigente al momento della decisione finale, anche se il procedimento era stato definito tardivamente. Il privato avrebbe potuto reagire all’inerzia mediante gli strumenti processuali, inclusa la richiesta di nomina di un commissario ad acta. Le censure concernenti il parere comunale e la necessità della gara sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse, poiché l’atto era plurimotivato e la legittimità della motivazione fondata sulla normativa sopravvenuta era sufficiente a mantenerlo fermo. La domanda risarcitoria è stata rigettata: il ritardo non è risarcibile in sé, occorrendo la prova della spettanza del bene della vita e degli elementi dell’illecito; il ricorrente non aveva dimostrato che la concessione avrebbe dovuto essergli rilasciata né aveva provato an e quantum del danno. La domanda subordinata, proposta soltanto con memoria, è stata dichiarata inammissibile perché ampliava il thema decidendum senza essere stata introdotta con il ricorso o con motivi aggiunti notificati alle parti. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 36, comma 1, Codice della navigazione

  L'amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l'occupazione e l'uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo

  Il rilascio della concessione demaniale è espressione di un potere ampiamente discrezionale, volto a individuare l’utilizzo del bene maggiormente rispondente all’interesse pubblico.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’omessa comunicazione dei motivi ostativi non determina l’annullabilità dell’atto quando l’attività amministrativa sia sostanzialmente vincolata e sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La regola dei vizi formali non invalidanti opera per i provvedimenti vincolati; secondo il TAR, la deroga relativa alla violazione dell’art. 10-bis riguarda invece i provvedimenti discrezionali.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  In caso di mancata esecuzione dell’obbligo di provvedere, il privato può chiedere, ricorrendone i presupposti, la nomina di un commissario ad acta.

• art. 2043 c.c.

  L’azione risarcitoria richiede la prova rigorosa degli elementi costitutivi dell’illecito, non essendo sufficiente la mera illegittimità dell’azione amministrativa o del silenzio.

• art. 41 Cost.

  La dedotta lesione della libertà di iniziativa economica non fonda da sola il risarcimento, in assenza della prova della spettanza del bene della vita e degli ulteriori elementi della responsabilità.

• art. 4 D.A. 34/GAB/2025

  La sua applicazione concreta non è stata esaminata nel merito, perché la relativa censura è stata ritenuta priva di interesse in presenza di un’autonoma motivazione sufficiente a sorreggere l’archiviazione.

• L. 14 novembre 2024 n. 166

  La normativa sopravvenuta imponeva di considerare, nella definizione del procedimento, il nuovo assetto applicabile alle istanze ex art. 36 del Codice della navigazione non ancora definite.

Massime di principio

• Nei procedimenti amministrativi a istanza di parte, la legittimità del provvedimento finale deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento della decisione, anche quando il procedimento sia stato concluso tardivamente; il privato, prima dell’adozione del provvedimento finale, vanta di regola una mera aspettativa e non una situazione sostanziale consolidata.
• Una sentenza che ordina all’amministrazione di provvedere sull’istanza non esaurisce necessariamente il potere amministrativo né impone l’adozione di un provvedimento favorevole: se il giudicato non ha conformato in modo puntuale il contenuto della decisione, l’amministrazione conserva il potere di decidere applicando le sopravvenienze normative e fattuali.
• L’omessa comunicazione dei motivi ostativi non comporta l’annullamento del provvedimento quando l’attività amministrativa sia sostanzialmente vincolata e sia palese che, anche a seguito della partecipazione dell’interessato, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, ciascuna motivazione autonoma e sufficiente è idonea a sorreggere il dispositivo; una volta accertata la legittimità di una di esse, il ricorrente non ha interesse a contestare le altre, perché il loro eventuale accoglimento non determinerebbe la caducazione dell’atto.
• Il ritardo nella conclusione del procedimento non è risarcibile in sé: il risarcimento presuppone la prova che il privato avrebbe conseguito, con ragionevole probabilità, il bene della vita richiesto, oltre alla prova degli altri elementi della responsabilità e del danno.
• Una domanda nuova non può essere introdotta mediante memoria difensiva: per ampliare il thema decidendum occorre proporla con il ricorso originario o con motivi aggiunti ritualmente notificati alle parti intimate.

Come è indicizzato