Sentenza n. 1130/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale che ha dichiarato improcedibile e inefficace la SCIA presentata per il recupero funzionale di un asserito preesistente percorso carrabile diretto al fabbricato di proprietà, mediante realizzazione di sottofondo stabilizzato e pavimentazione in terreno stabilizzato. Con il primo motivo ha dedotto travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, violazione dell'art. 3, comma 2, lett. f), del d.lgs. n. 34/2018, del d.m. 28 ottobre 2021 e della disciplina del PGT, sostenendo che il percorso fosse una strada carrabile o forestale preesistente, risalente nel tempo, e che l'intervento costituisse semplice manutenzione o ripristino di un accesso esistente. Ha inoltre contestato l'applicabilità della scheda n. 28 dell'indagine sugli edifici dell'ambito collinare, assumendo che fosse venuta meno con la scadenza del Piano particolareggiato del 2009, e ha invocato le disposizioni del PGT relative alla manutenzione degli accessi esistenti. In via subordinata, con il secondo motivo, ha impugnato le previsioni urbanistiche del PGT del 2013 e della Variante del 2024, deducendo sviamento, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, falsità dei presupposti, violazione della proporzionalità, contraddittorietà e irrazionalità. Secondo la ricorrente, il divieto di realizzare una nuova strada avrebbe inciso retroattivamente su una trasformazione già eseguita, introdotto una misura ablatoria atipica e imposto vincoli sproporzionati e non adeguatamente motivati anche sull'area pertinenziale. I motivi aggiunti hanno esteso censure sostanzialmente analoghe al precedente parere preventivo negativo del Comune.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo infondati i motivi nel merito e prescindendo dall'esame delle eccezioni preliminari del Comune. Ha accertato, sulla base della relazione istruttoria comunale, della documentazione fotografica, dei rilievi aerei e del sopralluogo, che nell'area non era mai esistita una strada carrabile dotata di massicciata idonea al transito veicolare, ma soltanto un sentiero o tratturo formatosi sul terreno naturale per il passaggio pedonale e agricolo. Ha escluso anche la qualificazione del percorso come strada forestale, poiché tale nozione presuppone un'opera infrastrutturale con caratteristiche costruttive e funzionali idonee al transito ripetuto dei mezzi e alle funzioni di gestione e tutela forestale. Ha ritenuto quindi corretto qualificare l'intervento come realizzazione di una nuova strada di accesso, vietata dalla scheda n. 28 riferita specificamente al compendio, prescrizione rimasta efficace anche dopo la scadenza del Piano particolareggiato e richiamata dalla disciplina del PGT del 2013 e del 2024. Le disposizioni sugli interventi manutentivi sugli accessi esistenti non erano applicabili perché presupponevano l'esistenza di un accesso carrale, insussistente nel caso concreto. La possibilità generale di realizzare autorimesse in zona non comportava il diritto a realizzare una nuova strada, essendo la proprietà soggetta alla disciplina specifica della scheda d'ambito, che ammetteva una soluzione coerente per l'accessibilità con espressa esclusione di una nuova strada di accesso. Il Collegio ha inoltre ritenuto che l'impatto della nuova strada fosse stato già valutato dal pianificatore, in relazione al contesto ambientale e alle notevoli pendenze del versante. Ha respinto anche le censure contro la disciplina urbanistica: non vi era retroattività, poiché non esisteva una strada preesistente da assoggettare a nuove limitazioni; gli strumenti urbanistici non richiedevano una motivazione ulteriore rispetto ai criteri generali tecnico-discrezionali posti a fondamento del piano; il divieto era ragionevole e proporzionato rispetto alla tutela del contesto ambientale e alle caratteristiche orografiche. Spese integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3, comma 2, lett. f), d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34

  La nozione di strada forestale riguarda un'opera infrastrutturale funzionale al governo del territorio, alla tutela e gestione del patrimonio forestale e alla prevenzione ed estinzione degli incendi boschivi; nel caso concreto presupponeva caratteristiche costruttive idonee al transito ripetuto dei mezzi, non possedute dal semplice sentiero su terreno naturale.

• d.m. 28 ottobre 2021

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della qualificazione del percorso come viabilità forestale, ma ritenuto non decisivo perché il percorso non presentava le caratteristiche sostanziali di una strada forestale.

• art. 55, comma 4, NTA del PGT 2013

  Alla scadenza dell'efficacia del P.P. e fino all'approvazione di un nuovo strumento attuativo, si applicano le disposizioni dei richiamati articoli.

  La disposizione ha consentito la permanenza dell'efficacia della disciplina richiamata e, attraverso il rinvio all'art. 56 NTA e alla scheda analitica, della prescrizione specifica relativa al compendio.

• art. 59, comma 6, NTA del PGT 2013

  La possibilità di destinare gli edifici a funzioni residenziali permanenti non presuppone né determina il diritto alla realizzazione di nuove strade o accessi carrali.

  La destinazione residenziale dell'edificio non attribuisce un diritto alla realizzazione di nuove strade o accessi carrali.

• art. 60, commi 5 e 6, NTA del PGT 2013 e del PGT 2024

  Per gli accessi esistenti è consentito il rifacimento del manto stradale (...) ed è altresì ammessa la realizzazione di modeste rettifiche ai lati della carreggiata e il consolidamento dei manufatti di sostegno dei terrapieni laterali (...).

  Le opere manutentive e di consolidamento sono ammesse soltanto per accessi carrali già esistenti; non possono essere utilizzate per legittimare la trasformazione di un sentiero naturale in una nuova strada.

• art. 60, comma 7, NTA del PGT 2024

  Accesso carrale al fondo solo mediante l'utilizzo di tracciati preesistenti, eventualmente ampliabili, con una sezione massima di m 3,0, solo qualora tracciabili in modo armonico e congruente all'andamento orografico del terreno (...) e con una pendenza non superiore al 15%.

  La disciplina ammette l'accesso carrale soltanto mediante tracciati preesistenti, entro limiti dimensionali e orografici determinati; il progetto non rispettava tali presupposti.

• scheda n. 28 dell'indagine sugli edifici dell'ambito collinare

  Soluzione coerente per l'accessibilità con esclusione di una nuova strada di accesso.

  La prescrizione specifica riferita al compendio vieta la realizzazione di una nuova strada di accesso e prevale sulla previsione generale relativa alla possibilità di realizzare autorimesse in zona.

Massime di principio

• Quando la disciplina urbanistica consente il rifacimento o il consolidamento degli accessi esistenti, la qualificazione dell'intervento come manutenzione presuppone la prova dell'esistenza di un effettivo accesso carrabile pregresso, dotato di caratteristiche strutturali e funzionali idonee al transito veicolare; un semplice sentiero o tratturo su terreno naturale non è sufficiente.
• La qualificazione di un percorso come strada forestale richiede che esso costituisca un'opera infrastrutturale funzionale alla gestione e tutela del patrimonio forestale e presenti caratteristiche costruttive idonee al transito ripetuto dei mezzi; non è sufficiente la mera esistenza di un tracciato utilizzato occasionalmente da pedoni o mezzi agricoli.
• Una prescrizione urbanistica specifica riferita a un determinato compendio, che ammetta una soluzione coerente per l'accessibilità ma escluda espressamente una nuova strada di accesso, impedisce la realizzazione di un nuovo accesso carrabile anche quando la disciplina generale della zona consenta la costruzione di autorimesse.
• La contestazione di una disciplina urbanistica come retroattiva è infondata quando il divieto incide su un'opera non ancora esistente: il mero pregresso utilizzo di un sentiero naturale non equivale alla preesistenza di una strada carrabile tutelabile come trasformazione già eseguita.
• Gli strumenti di pianificazione urbanistica non necessitano, di regola, di una motivazione puntuale riferita a ogni singola prescrizione, essendo sufficiente quella ricavabile dai criteri generali tecnico-discrezionali posti a fondamento del piano, salvo che emergano specifiche esigenze di motivazione ulteriore.
• Il divieto di realizzare nuovi accessi carrabili può essere ritenuto ragionevole e proporzionato quando sia correlato alle esigenze di tutela ambientale e paesaggistica del contesto e alle caratteristiche orografiche, quali pendenze particolarmente elevate.

Come è indicizzato