Sentenza n. 247/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha agito ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., chiedendo di accertare l'illegittimità del silenzio e dell'inerzia del Comune e di ordinare all'amministrazione di concludere espressamente la procedura comparativa, anche mediante commissario ad acta, con assegnazione della concessione al miglior offerente. La procedura era stata avviata dopo la pubblicazione di un avviso con cui il Comune aveva reso nota l'istanza della concessionaria uscente per il rinnovo ventennale e aveva invitato gli interessati a manifestare il proprio interesse. Il ricorrente, dopo aver presentato la domanda e inviato diffide, ha dedotto la violazione degli artt. 1 e 2 l. 241/1990, dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dell'art. 97 Cost. e dei principi di giustizia, equità, correttezza e buona amministrazione, sostenendo che il Comune non avesse avviato e concluso la comparazione. Il Comune e la concessionaria controinteressata hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso e hanno contestato l'esistenza dell'inerzia, evidenziando l'adozione di atti espressi con i quali erano stati rappresentati l'incertezza del quadro normativo e l'assenza dei criteri necessari per la comparazione, inclusa la disciplina dell'indennizzo spettante al concessionario uscente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che non sussistesse silenzio-inadempimento, poiché il Comune aveva costantemente interloquito con il ricorrente e aveva adottato atti espressi il 23 ottobre 2024 e il 10 marzo 2025. Con il primo atto l'amministrazione aveva rappresentato l'incertezza normativa e l'impossibilità di concludere la procedura in assenza della definizione di indennizzi, obiettivi e criteri per le procedure selettive; con il secondo aveva dichiarato inequivocabilmente di non poter accogliere le istanze e di non poter concludere il procedimento, almeno entro la stagione balneare 2025, per la mancanza degli elementi e criteri necessari alla comparazione. Il TAR ha valorizzato anche la deliberazione della Giunta comunale n. 382 del 30 dicembre 2024, non impugnata, con cui erano stati approvati criteri per l'affidamento e individuate condizioni cui subordinare le procedure di evidenza pubblica, tra cui la definizione degli indennizzi e l'aggiornamento del PUA. Tali atti, indipendentemente dalla condivisibilità delle loro motivazioni, esprimevano la volontà dell'amministrazione di non proseguire nella fase comparativa e non avevano carattere meramente interlocutorio o soprassessorio. L'atto soprassessorio ricorre quando l'amministrazione simula l'esercizio del potere ma elude sostanzialmente l'obbligo di provvedere mediante richieste istruttorie defatigatorie o sospensioni non previste dalla legge; nel caso concreto, invece, gli atti contenevano una chiara determinazione negativa o dilatoria sostanziale, suscettibile di autonoma impugnazione. Le censure relative all'inapplicabilità della proroga prevista dalla l. 166/2024, anche alla luce delle sentenze dell'Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021, non sono state esaminate nel rito sul silenzio, perché riguardavano possibili vizi di legittimità degli atti espressi adottati dal Comune e avrebbero dovuto essere dedotte mediante la loro rituale impugnazione. Spese compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il rito sul silenzio presuppone l'inerzia dell'amministrazione; non è utilizzabile quando l'amministrazione abbia adottato atti espressi che manifestano la propria posizione sull'istanza.

• artt. 1 e 2 l. 241/1990

  Sono stati invocati dal ricorrente a fondamento dell'obbligo di correttezza e di conclusione del procedimento, ma il TAR ha escluso la sussistenza dell'inerzia.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Invocato dal ricorrente quale parametro del diritto a una buona amministrazione; la censura non è stata accolta.

• art. 97 Cost.

  Invocato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità; non conduce all'accoglimento perché non era configurabile un silenzio-inadempimento.

• legge 5 agosto 2022, n. 118

  Richiamata con riguardo alle tempistiche per le procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime.

• D.L. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla legge 14 novembre 2024, n. 166

  Richiamato dal Comune per giustificare l'impossibilità di concludere la procedura entro la stagione balneare 2025; le relative questioni di legittimità avrebbero dovuto essere fatte valere contro gli atti espressi.

• art. 49 codice della navigazione

  Indicato nella deliberazione comunale tra gli elementi procedurali da definire prima dello svolgimento delle procedure di affidamento.

• art. 4, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Richiamato nella giurisprudenza citata per il termine massimo entro cui individuare la tempistica delle procedure di gara.

Massime di principio

• Il rito avverso il silenzio-inadempimento è esperibile solo quando l'amministrazione sia rimasta effettivamente inerte; l'adozione di atti espressi che rappresentino le ragioni dell'impossibilità o della volontà di non concludere il procedimento esclude, in linea di principio, il presupposto dell'inerzia.
• Un atto non è meramente soprassessorio quando, pur rinviando la conclusione del procedimento, manifesta in modo chiaro la volontà dell'amministrazione di non procedere alla comparazione o di non accogliere l'istanza entro un determinato periodo e individua le ragioni di tale scelta. In tal caso l'atto deve essere contestato mediante autonoma impugnazione.
• Nel giudizio disciplinato dagli artt. 31 e 117 c.p.a. non possono essere esaminate, come questioni proprie del silenzio, censure che investono la legittimità sostanziale di atti espressi adottati dall'amministrazione; tali censure devono essere proposte con l'impugnazione degli atti lesivi.
• La non condivisibilità delle ragioni poste dall'amministrazione a fondamento della decisione di non proseguire una procedura non trasforma l'atto espresso in silenzio-inadempimento e non consente di eludere l'onere di impugnazione del provvedimento.

Come è indicizzato