Sentenza n. 3669/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Federazione ha impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro il decreto prefettizio. Ha dedotto, anzitutto, che il potere di annullamento ex art. 25 c.c. fosse ormai consumato per il decorso del termine quinquennale previsto, secondo la prospettazione appellante, dagli artt. 1442 e 2377 c.c.; in appello ha inoltre invocato principi di tutela dell'affidamento, certezza del diritto, buon andamento, art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e, tardivamente, l'art. 21-nonies l. 241/1990. Ha lamentato altresì la violazione o elusione dell'ordinanza del Tribunale di Milano, il difetto di potere del Prefetto nell'accertare la nullità della clausola, l'illogicità e lo sviamento del decreto, l'insussistenza dei presupposti dell'art. 25 c.c., il contrasto con la volontà della fondatrice e con il ruolo originariamente riconosciuto alla Federazione, il difetto di motivazione e la mancata comunicazione di avvio del procedimento. La Federazione sosteneva che il parere vincolante fosse funzionale a preservare lo scopo della fondazione e che il decreto mirasse in realtà a estrometterla dalla governance. La fondazione e le amministrazioni hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di legittimazione attiva della Federazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello nella parte di merito e dichiarato inammissibili alcune censure, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto inammissibile, per novità in appello, la deduzione fondata sui principi costituzionali ed eurounitari di limite temporale generale del potere amministrativo, nonché quella basata sull'art. 21-nonies l. 241/1990, perché non ritualmente proposta in primo grado. Nel merito ha escluso che il potere prefettizio ex art. 25 c.c. sia soggetto al termine quinquennale di prescrizione o decadenza applicabile alle azioni privatistiche di annullamento delle deliberazioni associative: si tratta di un potere pubblicistico, funzionale alla tutela continuativa dello scopo fondativo e distinto dall'azione giurisdizionale ex art. 23 c.c. L'ordinanza del Tribunale di Milano non era passata in giudicato e non aveva comunque affermato in termini assoluti la soggezione del potere prefettizio a un termine. Il Collegio ha comunque rilevato che la ragionevolezza del tempo di intervento deve essere valutata considerando l'insieme degli interessi coinvolti e l'emersione concreta degli effetti paralizzanti della clausola; nella specie tali effetti erano emersi solo in occasione dei contrasti sul rinnovo degli organi della fondazione. Ha ritenuto legittimo il decreto perché diretto a ripristinare l'autonomia della fondazione e a eliminare un potere di veto attribuito a un soggetto esterno, non responsabile nei confronti della fondazione. L'atto fondativo non riconosceva alla Federazione un simile potere, ma prevedeva autonomia giuridica, economica e operativa dei due enti. Il potere di veto, introdotto successivamente, alterava l'assetto tipico delle fondazioni, nelle quali il controllo esterno di legittimità spetta al Prefetto. Esclusi anche sviamento e difetto di motivazione, poiché il decreto indicava la necessità di rimuovere il veto e di consentire il funzionamento degli organi gestori. La censura sulla mancata partecipazione procedimentale è stata dichiarata inammissibile per omessa specifica impugnazione di un'autonoma ratio della sentenza di primo grado; comunque la Federazione era già a conoscenza delle problematiche e aveva partecipato alla loro rappresentazione all'autorità. Confermata la condanna alle spese di primo grado; spese d'appello integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 25 c.c.

  l'autorità governativa (...) annulla, sentiti gli amministratori, con provvedimento definitivo, le deliberazioni contrarie a norme imperative, all'atto di fondazione, all'ordine pubblico o al buon costume

  Attribuisce al Prefetto un potere pubblicistico di vigilanza e annullamento, distinto dall'azione privatistica di annullamento, funzionale a garantire per tutta la vita della fondazione il rispetto della legge, dell'atto fondativo e dello scopo statutario.

• art. 23 c.c.

  le deliberazioni dell'assemblea contrarie alla legge, all'atto costitutivo o allo statuto possono essere annullate, su istanza degli organi dell'ente, di qualunque associato o del pubblico ministero

  Disciplina un'azione giurisdizionale privatistica, non assimilabile al potere prefettizio previsto dall'art. 25 c.c.

• art. 1442 c.c.

  Il termine quinquennale di prescrizione dell'azione di annullamento non si applica al potere pubblicistico di annullamento prefettizio ex art. 25 c.c.

• art. 2377 c.c.

  La disciplina dell'impugnazione delle deliberazioni societarie non può essere utilizzata per introdurre un termine di decadenza o prescrizione del potere prefettizio previsto dall'art. 25 c.c.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il richiamo al termine ragionevole dell'annullamento d'ufficio è stato ritenuto dedotto tardivamente in appello e quindi non esaminabile come parametro di illegittimità del decreto.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura sulla mancata comunicazione di avvio è stata dichiarata inammissibile in appello per mancata specifica impugnazione di una autonoma ratio della sentenza; il giudice ha richiamato comunque una concezione sostanzialistica della partecipazione.

• art. 18 c.c.

  La responsabilità degli amministratori verso la fondazione è incompatibile con l'attribuzione a un soggetto esterno, privo di responsabilità gestoria, di un potere di veto sulle modifiche statutarie.

• art. 11, comma 2, lett. c), c.p.a.

  L'ordinanza del Tribunale di Milano, non passata in giudicato, non poteva fondare una nullità per violazione o elusione del giudicato.

Massime di principio

• Il potere prefettizio di annullamento delle deliberazioni di una fondazione previsto dall'art. 25 c.c. ha natura pubblicistica e non è assimilabile all'azione privatistica di annullamento delle deliberazioni associative o societarie; pertanto, in assenza di una specifica previsione normativa, non è soggetto al termine quinquennale di prescrizione o decadenza previsto per tali azioni.
• Il potere ex art. 25 c.c. è funzionale a garantire, durante l'intera esistenza della fondazione, il rispetto della legge, dell'atto fondativo e del vincolo di destinazione del patrimonio allo scopo istituzionale, quale prosecuzione dinamica della valutazione compiuta al momento del riconoscimento della personalità giuridica.
• Nelle fondazioni prive di organo assembleare, l'attribuzione a un soggetto esterno di un potere di veto sulle modifiche statutarie può essere annullata dal Prefetto quando comprometta l'autonomia giuridica e gestionale dell'ente e attribuisca a soggetti privi di responsabilità verso la fondazione un potere incompatibile con l'assetto tipico delineato dal codice civile.
• La ragionevolezza del tempo di esercizio del potere ex art. 25 c.c. va valutata in concreto e secondo una prospettiva complessiva, considerando gli interessi di tutti i soggetti coinvolti e il momento in cui gli effetti pregiudizievoli della deliberazione diventano effettivamente apprezzabili; il mero decorso del tempo dall'adozione della deliberazione non determina automaticamente l'illegittimità dell'intervento prefettizio.
• Nel giudizio amministrativo d'appello non possono essere introdotti nuovi vizi o nuovi parametri giuridici che amplino la causa petendi rispetto alle censure dedotte in primo grado; sono quindi inammissibili le doglianze fondate per la prima volta in appello su principi costituzionali, sovranazionali o sull'art. 21-nonies l. 241/1990, quando modifichino il contenuto sostanziale della censura originaria.
• La mancata comunicazione formale di avvio del procedimento non comporta automaticamente l'illegittimità dell'atto quando l'interessato abbia avuto concreta conoscenza delle problematiche oggetto del procedimento e abbia avuto modo di rappresentarle all'amministrazione, secondo il principio del raggiungimento sostanziale dello scopo partecipativo.

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