Corte di giustizia, Sentenza C-590/24

Ammende per conflitto di interessi del soggetto autorizzato nel registro dei partner del settore pubblico

Si tratta di un rinvio pregiudiziale del Najvyšší súd Slovenskej republiky su un regime slovacco che disciplina l’iscrizione al registro dei partner del settore pubblico (RPSP) e sanziona la violazione del requisito di imparzialità del soggetto autorizzato incaricato dell’iscrizione. La Corte era chiamata a verificare, in particolare, la compatibilità di tale sistema con l’articolo 49 della Carta, la certezza del diritto e il contesto delle direttive sugli appalti pubblici e sulle concessioni.

Fatti e procedimento principale

La controversia nasce da ammende inflitte alla Mabonex Slovakia, ai suoi dirigenti A.B. e X.Y. e al soggetto autorizzato AK Dlhopolec s.r.o. per un’irregolarità nell’iscrizione al RPSP. Il giudice nazionale ha ritenuto che esistesse un rapporto idoneo a mettere in discussione l’imparzialità del soggetto autorizzato, poiché vi erano legami tra i rispettivi amministratori in una società terza.

Il regime slovacco prevede che:

• il partner del settore pubblico sia iscritto nel RPSP tramite un soggetto autorizzato indipendente;
• la violazione del requisito di imparzialità possa comportare un’ammenda per il partner e per il soggetto autorizzato;
• il mancato pagamento dell’ammenda possa portare alla cancellazione dal registro;
• la cancellazione comporti ulteriori effetti, come il divieto di successiva iscrizione per due anni e conseguenze sull’accesso agli appalti pubblici.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sintesi, se il diritto UE osti a una disciplina che:

• collega l’ammenda e il mancato pagamento all’esclusione dal registro e alla preclusione di contratti con il settore pubblico;
• impone un’ammenda pari al vantaggio economico senza fissare parametri espliciti;
• prevede il requisito di imparzialità del soggetto autorizzato in termini ampi e senza ulteriori criteri;
• applica automaticamente la sanzione senza considerare la gravità concreta e le conseguenze ulteriori.

Competenza e ricevibilità

La Corte ha riconosciuto la propria competenza, ritenendo esistente un collegamento sufficiente con il diritto UE in materia di appalti pubblici e concessioni, poiché l’iscrizione al RPSP è condizione per partecipare alle procedure di affidamento e il regime nazionale si inserisce nell’ambito delle direttive 2014/23 e 2014/24.

Ha però dichiarato irricevibili le prime tre questioni, perché formulate in modo ipotetico o su un quadro fattuale incompleto, non risultando chiaro se la società fosse effettivamente stata cancellata dal registro per mancato pagamento dell’ammenda.

Natura penale della sanzione

La Corte ha ritenuto che il regime sanzionatorio presenti natura penale ai fini dell’articolo 49 della Carta, valorizzando:

• l’assenza di una qualificazione interna come mera sanzione amministrativa neutra;
• la funzione repressiva e dissuasiva delle ammende;
• la rilevante severità delle sanzioni previste, fino a 1.000.000 di euro per il partner del settore pubblico e 100.000 euro per il soggetto autorizzato.

Sulla sesta questione: chiarezza del requisito di imparzialità

La Corte ha ritenuto che l’articolo 49, paragrafo 1, della Carta e il principio di certezza del diritto non ostino a una norma che vieta al soggetto autorizzato di procedere all’iscrizione quando intrattenga rapporti con il partner del settore pubblico tali da mettere in discussione la sua imparzialità, anche se la norma usa criteri generali e non elenca in modo dettagliato tutti i casi possibili.

Ha osservato che:

• la disposizione slovacca menziona espressamente legami personali o patrimoniali;
• la formulazione consente ai destinatari di prevedere la condotta vietata;
• l’interpretazione giurisprudenziale può chiarire progressivamente la norma, purché sia ragionevolmente prevedibile;
• il ricorso, da parte dei giudici nazionali, a criteri tratti dalla giurisprudenza sull’imparzialità dei giudici non è di per sé incompatibile con la legalità penale.

Sulla quinta questione: determinazione del “vantaggio economico”

La Corte ha affermato che la disciplina non viola di per sé l’articolo 49, paragrafo 1, della Carta, purché la nozione di “vantaggio economico” possa essere ricostruita mediante i metodi ordinari di interpretazione del diritto nazionale.

Secondo la Corte:

• una nozione ampia non è di per sé incompatibile con la legalità penale;
• è decisivo che il destinatario possa prevedere, con sufficiente chiarezza, il metodo di calcolo della sanzione;
• spetta al giudice nazionale verificare se l’interpretazione fatta dai giudici interni renda realmente prevedibile anche l’ipotesi in cui un risultato economico negativo venga trattato come impossibilità di quantificazione.

Sulla quarta questione: proporzionalità dell’ammenda

La Corte ha precisato che l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta osta a un sistema che infligge automaticamente un’ammenda pari al vantaggio economico ottenuto, senza che l’autorità competente possa considerare alcuna circostanza relativa alla violazione.

Ha invece ritenuto compatibile con il principio di proporzionalità un sistema che preveda una forbice tra minimo e massimo, a condizione che l’autorità tenga conto di:

• natura della violazione;
• gravità della violazione;
• modalità della violazione;
• conseguenze della violazione.

La Corte ha anche rilevato che le ulteriori conseguenze sfavorevoli, come l’eventuale risoluzione dei contratti o la cancellazione dal registro per mancato pagamento, non incidono direttamente sulla proporzionalità dell’ammenda quando sono affidate ad altri meccanismi e non alla determinazione della sanzione in sé.

Dispositivo

La Corte ha concluso dichiarando che:

• la disciplina sul requisito di imparzialità del soggetto autorizzato non è incompatibile con l’articolo 49, paragrafo 1, della Carta e con la certezza del diritto, se la portata della norma è sufficientemente chiara e prevedibile;
• la disciplina sull’ammenda parametrata al vantaggio economico non è incompatibile con tali principi, se i criteri di calcolo derivano dall’interpretazione ordinaria del diritto nazionale;
• è invece incompatibile con l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta un sistema che imponga automaticamente l’ammenda senza alcuna possibilità di modulazione in base alle circostanze del caso.