Sentenza n. 1166/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda il Lotto 1 di una procedura aperta per la fornitura quinquennale di vestiario tecnico, da aggiudicarsi con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. L'impresa ricorrente, prima classificata, è stata sottoposta a verifica dell'anomalia dell'offerta e successivamente esclusa per quattro ragioni: asserita non verificabilità della catena di fornitura e del prezzo di un giaccone invernale; indicazione pari a zero degli oneri aziendali della sicurezza; ritenuto sottodimensionamento del monte ore della manodopera; insufficiente dimostrazione dell'equivalenza tra il CCNL Tessile Abbigliamento Moda Industria applicato dall'impresa e il CCNL Terziario indicato dalla stazione appaltante. Con i primi sei motivi sono stati dedotti travisamento dei preventivi, illogicità e difetto di istruttoria nella valutazione del giaccone e degli oneri accessori; illegittimità della valutazione degli oneri aziendali della sicurezza; erroneità della valutazione del monte ore; erroneità del giudizio di non equivalenza del CCNL; violazione del contraddittorio procedimentale; sviamento della funzione propria della verifica di anomalia. In via subordinata è stata contestata la scelta del CCNL Terziario quale contratto di riferimento per la stima del costo della manodopera, chiedendo l'annullamento dell'intera gara.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti dell'interesse della ricorrente, annullando il provvedimento di esclusione, il verbale di valutazione delle giustificazioni e gli eventuali atti consequenziali adottati in favore della controinteressata. Quanto al primo motivo, il giudice ha rilevato che la stazione appaltante aveva fondato la valutazione negativa su un travisamento documentale: l'allegato 1.a, ritenuto incompleto, riguardava il completo antipioggia e non il giaccone invernale, disciplinato dall'allegato 1.b. La stazione appaltante non aveva quindi esaminato il documento pertinente e aveva costruito anche la valutazione degli oneri accessori su presupposti errati relativi a fornitore, lingua dell'offerta e condizioni di consegna. Eventuali esigenze di chiarimento sull'identità dei subfornitori, sul Paese di origine o sulla composizione dei costi accessori avrebbero dovuto essere sottoposte all'impresa prima dell'esclusione. Il secondo motivo è stato accolto perché l'indicazione degli oneri aziendali della sicurezza pari a zero non equivale a omessa indicazione e può essere ritenuta incongrua solo sulla base di una motivazione concreta circa l'esistenza di costi specifici non considerati. La stazione appaltante si era limitata a valorizzare la presenza di attività di presa misure, attagliamento e distribuzione, senza confrontarsi con la giustificazione dell'impresa relativa all'assenza di costi aggiuntivi specificamente imputabili alla commessa. Il terzo motivo è stato accolto perché la stima di 265 ore contenuta negli atti di gara costituiva un parametro di riferimento, non un limite inderogabile. La stazione appaltante non aveva dimostrato concretamente l'insufficienza delle 203 ore dichiarate, né spiegato perché l'organizzazione proposta, comprendente un'operaia e un apprendista, non consentisse l'esecuzione delle prestazioni. La componente formativa dell'apprendistato non implica automaticamente l'improduttività delle relative ore. Il quarto motivo è stato accolto nei limiti in cui la stazione appaltante aveva ritenuto insufficiente la dimostrazione dell'equivalenza del CCNL senza indicare quali specifiche tutele economiche o normative fossero inferiori, non equivalenti o non pertinenti. L'equivalenza deve essere valutata in modo sostanziale e complessivo, ma, ove la documentazione sia ritenuta insufficiente, occorre una richiesta di integrazione mirata; la mancata produzione di accordi di confluenza non costituiva requisito indefettibile non previsto dalla lex specialis o dall'Allegato I.01. Il quinto motivo è stato accolto perché il contraddittorio, pur non imponendo interlocuzioni illimitate né una seconda fase automatica, era risultato apparente: le ragioni decisive dell'esclusione riguardavano punti specifici non chiariti e in parte rappresentati sulla base di documenti travisati. Il sesto motivo è stato accolto poiché la verifica dell'anomalia era stata esercitata in modo non coerente con la sua funzione, mediante una valutazione frammentaria e fondata su presupposti errati o non approfonditi, senza un accertamento globale della serietà, sostenibilità e affidabilità dell'offerta. Il settimo motivo, proposto in via subordinata, è stato assorbito, così come l'eccezione di tardività sollevata dalla stazione appaltante. Il TAR non ha riconosciuto il diritto all'aggiudicazione, al subentro o al risarcimento, poiché la verifica dell'anomalia deve essere rinnovata. Ha imposto alla stazione appaltante di riaprire il contraddittorio sui profili indicati, senza consentire modifiche dell'offerta economica, ma permettendo chiarimenti e documentazione sulle giustificazioni già rese, e di adottare una nuova decisione fondata su una valutazione globale, documenti correttamente interpretati e motivazione puntuale. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  L'equivalenza del contratto collettivo applicato dall'operatore economico rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante richiede una valutazione sostanziale e complessiva del livello di tutela economica e normativa assicurato ai lavoratori, non un mero confronto formale o tabellare.

• Allegato I.01 al d.lgs. 36/2023

  Disciplina i criteri per la verifica dell'equivalenza delle tutele del CCNL applicato; non impone, quale presupposto indefettibile, la produzione di accordi di confluenza non richiesti dalla lex specialis.

Massime di principio

• La verifica dell'anomalia dell'offerta è espressione di discrezionalità tecnica e deve avere carattere globale e sintetico; il giudice può tuttavia sindacare pienamente i vizi estrinseci derivanti da travisamento dei presupposti, istruttoria incompleta, motivazione incoerente con le giustificazioni o contraddittorio apparente.
• Il subprocedimento di verifica dell'anomalia non richiede interlocuzioni illimitate né una seconda fase automatica, ma la richiesta iniziale deve essere puntuale e l'operatore deve poter chiarire i profili effettivamente controversi. Se l'esclusione si fonda su carenze specifiche non previamente sottoposte all'impresa o su dubbi risolvibili con chiarimenti mirati, la decisione è viziata per difetto di istruttoria e violazione del contraddittorio.
• L'indicazione degli oneri aziendali della sicurezza pari a zero non equivale a omessa indicazione; la sua eventuale incongruità deve essere dimostrata mediante una motivazione concreta sull'esistenza di costi specifici riferibili alla commessa e non già assorbiti nell'organizzazione aziendale ordinaria.
• Il monte ore stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara costituisce un parametro di riferimento e non una misura inderogabile. Per escludere un'offerta per sottodimensionamento della manodopera occorre dimostrare concretamente l'inadeguatezza dell'organizzazione proposta; la componente formativa dell'apprendistato non rende automaticamente improduttive le ore lavorate.
• La verifica dell'equivalenza tra CCNL deve essere sostanziale e complessiva, con indicazione degli istituti economici o normativi eventualmente inferiori, non equivalenti o non pertinenti. Se la documentazione prodotta è ritenuta insufficiente, la stazione appaltante deve formulare una richiesta di integrazione mirata, senza fondare l'esclusione su una generica insufficienza formale.

Come è indicizzato