Sentenza n. 142/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto regionale relativo alla concessione demaniale marittima rilasciata alla controinteressata, deducendo: violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE, nonché obbligo dell’amministrazione di disapplicare la normativa nazionale sulle proroghe delle concessioni demaniali marittime; in subordine, falsa applicazione della disciplina nazionale, poiché la concessionaria non avrebbe effettivamente avviato l’attività economica; sviamento, illogicità e difetto di istruttoria per la riedizione di procedimenti precedentemente definiti o avviati; contrasto della variante con il P.U.D.M. del Comune di Modica; illegittimità derivata per lavori eseguiti senza titolo edilizio o senza autorizzazione demaniale e per mancata realizzazione delle opere e mancata messa in esercizio dell’attività, con conseguente sussistenza dei presupposti per la decadenza ex art. 47 del Codice della navigazione. La Regione e la controinteressata hanno eccepito il difetto di legittimazione e interesse a ricorrere, sostenendo che l’annullamento della variante non avrebbe inciso sulla concessione originaria. Il TAR ha ritenuto sussistente la legittimazione e l’interesse della ricorrente, quale operatore economico dello stesso settore, con sede nello stesso bacino di utenza e potenzialmente interessato a partecipare a una futura procedura competitiva.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la vicinitas commerciale, unitamente alla prova dell’operatività nello stesso settore e bacino di utenza e alla prospettiva concreta di partecipare alla gara per la concessione, fosse sufficiente a dimostrare legittimazione e interesse a ricorrere. Ha inoltre escluso la necessità di impugnare la concessione originaria, le autorizzazioni paesaggistiche e gli atti generali richiamati dalla controinteressata, poiché privi di autonoma portata lesiva o endoprocedimentali. Nel merito ha accolto il primo motivo, ritenuto assorbente, richiamando i principi dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 del 2021 e della giurisprudenza unionale: le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative contrastano con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE e devono essere disapplicate dalle amministrazioni. Anche la proroga legislativa sino al 30 settembre 2027 prevista dal d.l. n. 131/2024 può essere compatibile con il diritto dell’Unione soltanto se costituisce una proroga realmente tecnica, funzionale a una procedura selettiva già indetta o concretamente e immediatamente programmata, e sorretta da ragioni oggettive che ne impediscano la conclusione entro il termine. Il decreto impugnato si limitava invece a prorogare la concessione sino al 30 settembre 2027 senza dare conto dell’avvio o della programmazione effettiva di una gara, pur richiamando contraddittoriamente la giurisprudenza che vieta le proroghe automatiche. È stata quindi annullata la proroga. Il TAR ha ritenuto illegittima in via derivata anche la variazione del contenuto della concessione autorizzata ai sensi dell’art. 24 del Regolamento del Codice della navigazione, poiché tale potere presuppone l’esistenza di un valido titolo concessorio con precisi limiti temporali; venuta meno la proroga, la variazione successiva alla scadenza del 31 dicembre 2024 è rimasta priva del necessario presupposto. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. La Regione e la controinteressata sono state condannate, ciascuna per € 1.500, oltre accessori, al pagamento delle spese in favore della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  le concessioni di beni demaniali per finalità turistico-ricreative rappresentano autorizzazioni di servizi ... sottoposte all'obbligo di gara

  La scarsità della risorsa impone una procedura di selezione imparziale e trasparente; le proroghe automatiche incompatibili con tale obbligo devono essere disapplicate.

• art. 49 TFUE

  La proroga automatica delle concessioni demaniali turistico-ricreative contrasta con la libertà di stabilimento e con l’obbligo di apertura alla concorrenza.

• art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), d.l. n. 131/2024, convertito in l. n. 166/2024

  continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027

  La proroga legislativa non può essere applicata automaticamente; è compatibile con il diritto UE solo se costituisce una proroga tecnica effettivamente funzionale a una gara già indetta o concretamente programmata e sorretta da ragioni oggettive.

• art. 3 l. 5 agosto 2022, n. 118

  È richiamato nel quadro normativo nazionale relativo alla programmazione e all’affidamento delle concessioni demaniali, da interpretare in conformità al diritto dell’Unione.

• art. 24 Regolamento del Codice della navigazione

  L’autorizzazione di variazioni al contenuto della concessione presuppone un titolo concessorio valido, con limiti temporali e spaziali attuali.

• art. 47 Codice della navigazione

  È stato invocato dalla ricorrente quale disciplina della decadenza dalla concessione per mancata esecuzione delle opere o inadempimento degli obblighi concessori, ma il TAR non ne ha esaminato nel merito l’applicazione, avendo accolto il primo motivo.

• art. 2, comma 1, l.r. n. 32/2020

  purché coerenti con le previsioni del piano di utilizzo già adottato in via preliminare dal Consiglio comunale ed in corso di approvazione

  La questione della coerenza della variante con il P.U.D.M. è rimasta assorbita.

Massime di principio

• Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE e devono essere disapplicate dall’amministrazione, senza necessità di sollevare una questione di legittimità costituzionale.
• Una proroga qualificata come tecnica è compatibile con il diritto dell’Unione soltanto quando sia concretamente funzionale alla conclusione di una procedura selettiva già indetta o deliberata e da avviare in tempi brevi, e l’atto dia conto delle ragioni oggettive che impediscono di concludere la gara entro il termine ordinario.
• Un provvedimento che proroghi una concessione demaniale sino al termine legislativamente previsto senza indicare l’effettivo avvio o la concreta programmazione della gara costituisce una proroga automatica vietata dal diritto dell’Unione, anche se richiama formalmente la necessità di programmare le procedure di affidamento.
• L’autorizzazione di una variazione al contenuto di una concessione demaniale ai sensi dell’art. 24 del Regolamento del Codice della navigazione presuppone l’esistenza di un titolo concessorio valido e temporalmente efficace; caducata la proroga del titolo, la variazione autorizzata successivamente alla scadenza resta priva del necessario presupposto e deve essere annullata in via derivata.
• Un operatore economico può impugnare la proroga di una concessione demaniale se dimostra di operare nello stesso settore e bacino di utenza e di avere una concreta, anche potenziale, possibilità di partecipare alla futura procedura competitiva, purché alleghi e provi un pregiudizio concorrenziale non meramente astratto.

Come è indicizzato