Sentenza n. 1513/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il consorzio ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva dichiarato in parte improcedibili e in parte infondati i ricorsi contro le Istruzioni operative del GSE e le successive Istruzioni d’uso. Ha dedotto, in primo luogo, che le attività di smontaggio dei pannelli fotovoltaici non rientrerebbero nella gestione dei RAEE e non potrebbero quindi essere incluse nei costi coperti dalla garanzia. In secondo luogo, ha censurato la determinazione della quota di 10 euro per pannello, sostenendo che il GSE avesse svolto un’istruttoria insufficiente: pur avendo incluso per la prima volta i costi di smontaggio, aveva mantenuto invariato l’importo già previsto quando tali costi erano esclusi. In particolare, il GSE aveva richiesto ai sistemi collettivi dati sui costi di smontaggio, ma questi non avevano fornito dati per tale voce. In terzo luogo, il consorzio ha contestato la mancata previa approvazione ministeriale delle nuove Istruzioni d’uso. Il GSE ha riproposto eccezioni di inammissibilità per genericità, difetto di legittimazione e conflitto di interessi, nonché per la posizione concorrenziale del consorzio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità del GSE, rilevando che erano state riproposte senza specifiche censure contro i capi della sentenza di primo grado che le avevano respinte. Ha respinto il primo motivo di appello: lo smontaggio dei pannelli dal sito di installazione costituisce operazione funzionalmente riconducibile al prelievo dei rifiuti e, quindi, alla raccolta e alla gestione dei RAEE. Il deposito preliminare alla raccolta è espressamente incluso nella nozione di raccolta; l’esclusione prevista dal codice dell’ambiente riguarda una fattispecie eccezionale relativa a materiali derivanti da eventi naturali. La qualificazione è inoltre coerente con il principio europeo della responsabilità del produttore e con la finalità di assicurare la gestione dell’intero ciclo di vita dei RAEE. È stata respinta anche la censura relativa all’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali, poiché le attività di smontaggio possono essere ricondotte alle operazioni di ritiro e risultano logicamente anteriori ad attività per le quali la legge esclude l’obbligo di iscrizione. Ha invece accolto il secondo motivo: il GSE, pur includendo i costi di smontaggio, aveva mantenuto la quota di 10 euro già prevista quando tali costi erano esclusi, senza disporre di dati sui costi di smontaggio e senza svolgere un supplemento istruttorio o spiegare adeguatamente la mancata variazione. Ciò integra eccesso di potere per difetto di istruttoria. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, perché volto a far valere un vizio meramente formale, senza allegazione del pregiudizio concreto derivante dalla mancata approvazione ministeriale. L’appello è stato quindi accolto nei limiti indicati in motivazione, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 24-bis d.lgs. 49/2014

  secondo criteri di mercato e sentiti, ove necessario, i citati sistemi collettivi

  Attribuisce al GSE il potere di determinare, previa approvazione ministeriale, il metodo di calcolo e l’importo della quota di garanzia, secondo criteri di mercato e con il contributo dei sistemi collettivi quando necessario.

• art. 40, comma 3, d.lgs. 49/2014

  È richiamato quale base normativa della quota trattenuta dal GSE a garanzia della gestione dei RAEE da pannelli fotovoltaici.

• art. 183, comma 1, lettera n), d.lgs. 152/2006

  la raccolta, il trasporto, il recupero, compresa la cernita, e lo smaltimento dei rifiuti

  La gestione dei rifiuti comprende la raccolta; l’eccezione relativa alle operazioni preliminari riguarda soltanto materiali derivanti da eventi atmosferici, meteorici o vulcanici.

• art. 183, comma 1, lettera o), d.lgs. 152/2006

  il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito preliminare alla raccolta

  La nozione di raccolta include il prelievo e il deposito preliminare alla raccolta; per i pannelli fotovoltaici il prelievo comprende anche lo smontaggio dal sito di installazione.

• art. 4, comma 1, lettera bb), d.lgs. 49/2014

  Richiama la nozione di raccolta prevista dal codice dell’ambiente, inclusiva della cernita e del deposito preliminare alla raccolta.

• art. 11, commi 7 e 9, d.lgs. 49/2014

  Esclude dall’obbligo di iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali determinate attività di deposito preliminare, trasporto e ritiro dei RAEE; il Consiglio di Stato ne ricava, a maggior ragione, l’esclusione dello smontaggio dal medesimo obbligo.

• art. 13, paragrafo 1, direttiva 2012/19/UE

  Esprime il principio della responsabilità del produttore per il finanziamento dei costi di gestione dei rifiuti derivanti dai pannelli fotovoltaici.

• art. 1 direttiva 2012/19/UE

  Individua tra le finalità della disciplina RAEE la protezione della salute umana e dell’ambiente.

• art. 3, paragrafi 1 e 2, direttiva 2012/19/UE

  Definisce i RAEE e rinvia alle nozioni della direttiva 2008/98/CE per le ulteriori categorie rilevanti.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Non è espressamente richiamato nella motivazione, ma il giudice qualifica la censura sulla mancata approvazione ministeriale come vizio meramente formale e la dichiara inammissibile per difetto di interesse, senza esaminarne l’idoneità invalidante.

Massime di principio

• Ai fini della disciplina RAEE, lo smontaggio di un pannello fotovoltaico dal sito di installazione può essere ricondotto al prelievo del rifiuto e, quindi, alla raccolta e alla gestione dei rifiuti, quando costituisce operazione necessaria per avviare il pannello alle successive fasi di trattamento, recupero o smaltimento.
• La nozione di raccolta dei rifiuti comprende anche il deposito preliminare alla raccolta; l’esclusione delle operazioni preliminari prevista dal codice dell’ambiente opera come eccezione limitata ai materiali derivanti da eventi atmosferici, meteorici o vulcanici.
• Il GSE, nel determinare la quota di garanzia per la gestione dei RAEE da pannelli fotovoltaici, deve svolgere un’istruttoria effettiva e coerente con i criteri di mercato: se introduce una nuova voce di costo, non può mantenere invariato l’importo precedente senza disporre di dati o fornire una motivazione adeguata sulla relativa incidenza.
• L’assenza di dati forniti dai sistemi collettivi su una specifica voce di costo non consente al GSE di ignorarla o di determinarne l’incidenza senza ulteriori verifiche; occorre un supplemento istruttorio oppure una motivazione idonea a giustificare la quantificazione finale.
• La censura relativa a un vizio meramente formale del procedimento è inammissibile per difetto di interesse se il ricorrente non allega quale pregiudizio concreto e attuale gli sia derivato dall’omissione contestata.

Come è indicizzato