Sentenza n. 540/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha chiesto, in via principale, l'accertamento dell'intervenuta risoluzione di diritto ex art. 1454 c.c. della convenzione stipulata con il Comune per la cessione in proprietà di un lotto del piano per gli insediamenti produttivi, oltre agli effetti restitutori e risarcitori. In via subordinata ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal mancato godimento della porzione non consegnata e dalla perdita di chance relativa alla vendita dell'opificio e del lotto. La ricorrente ha dedotto l'inadempimento del Comune all'obbligo di demolire i manufatti abusivi e di consegnare integralmente il fondo, sostenendo che il mancato adempimento fosse divenuto definitivo dopo la diffida del 31 gennaio 2025. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ha richiamato i precedenti giudizi riguardanti la medesima vicenda e ha negato la sussistenza di un inadempimento imputabile, evidenziando le attività intraprese per la demolizione e il rilascio del fondo. Il Comune ha inoltre contestato la tardività di documenti e memorie della ricorrente. Il TAR ha esaminato anche la possibile incidenza del principio del ne bis in idem e l'eventuale riqualificazione della domanda come risoluzione per impossibilità sopravvenuta.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha compensato integralmente le spese. Ha anzitutto respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., poiché la controversia riguardava l'esecuzione e la possibile risoluzione di una convenzione sostanzialmente assimilabile a un accordo sostitutivo di provvedimento ex art. 11 l. 241/1990, nonché le conseguenti pretese risarcitorie. Ha escluso il ne bis in idem, rilevando che i precedenti giudizi avevano avuto oggetto diverso: infrastrutturazione, silenzio-inadempimento e fissazione di un termine di adempimento, mentre l'attuale giudizio riguardava la risoluzione della convenzione e i relativi effetti. Nel merito, ha ritenuto che la diffida ad adempiere non producesse automaticamente la risoluzione, essendo comunque necessario verificare l'esistenza di un inadempimento imputabile, grave e non di scarsa importanza. Nel caso concreto il Comune aveva posto in essere numerose attività amministrative ed esecutive, prima e dopo la diffida, finalizzate alla demolizione dei manufatti e alla liberazione dell'area: nuovo avviso di demolizione, affidamento dei lavori, ordinanza di sgombero, richiesta di forza pubblica alla Prefettura e ulteriori atti preparatori. Le difficoltà erano inoltre riconducibili anche alla condotta del terzo occupante e alle rinunce delle imprese incaricate dei lavori. Pertanto, allo stato del giudizio, non risultava un inadempimento imputabile al Comune. Il TAR ha inoltre rilevato che la società non aveva fornito un adeguato principio di prova circa la non scarsa importanza dell'inadempimento, considerato che la porzione occupata dai manufatti era di circa 250 mq rispetto ai 4.000 mq complessivi e non impediva lo svolgimento delle altre attività previste dalla convenzione. È stata esclusa anche la possibile risoluzione per impossibilità sopravvenuta, poiché il procedimento era ormai giunto alla fase esecutiva e non era attuale l'impossibilità della prestazione. Le domande restitutorie e risarcitorie sono state respinte perché presupponevano l'accertamento dell'inadempimento, che il Collegio ha escluso. Il TAR ha precisato che il mancato completamento futuro delle attività già avviate potrebbe eventualmente fondare nuove contestazioni, senza che la decisione attuale precluda la valutazione di fatti successivi.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento, comprese le controversie sulla risoluzione per inadempimento e sulle connesse pretese risarcitorie.

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione relativa all'assegnazione del lotto produttivo è stata qualificata, sul piano sostanziale, come accordo sostitutivo o comunque collegato a un provvedimento amministrativo, rilevante ai fini del riparto di giurisdizione.

• art. 1454 c.c.

  La diffida ad adempiere non determina automaticamente la risoluzione se non risultano anche un inadempimento imputabile e di non scarsa importanza, da accertarsi giudizialmente.

• art. 1455 c.c.

  La risoluzione, anche quando invocata a seguito di diffida ad adempiere, richiede che l'inadempimento non sia di scarsa importanza avuto riguardo all'interesse dell'altra parte.

• art. 1453 c.c.

  La risoluzione giudiziale per inadempimento e la risoluzione mediante diffida condividono la necessità di un inadempimento rilevante e imputabile al debitore.

• art. 1353 c.c.

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione alla risoluzione collegata alla condizione prevista dalla convenzione, ma il TAR non ha ritenuto integrati i presupposti per lo scioglimento del rapporto.

• art. 1359 c.c.

  È stato richiamato con riguardo alla possibile ficta verificazione della condizione, ma il TAR ha escluso una condotta ostativa imputabile al Comune.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Rileva quale base normativa dell'ordine di demolizione dei manufatti abusivi presenti sul lotto.

• art. 32 c.p.a.

  Consente la qualificazione officiosa della domanda, ipotizzata dal TAR rispetto a una possibile risoluzione per impossibilità sopravvenuta, ma non applicata in concreto.

• art. 1463 c.c.

  La possibile risoluzione per impossibilità sopravvenuta è stata esclusa perché, alla luce dello stato avanzato delle attività comunali, non sussisteva un'impossibilità attuale della prestazione.

Massime di principio

• Le controversie relative all'esecuzione, all'adempimento e alla risoluzione di una convenzione sostanzialmente collegata a un piano per insediamenti produttivi e assimilabile a un accordo sostitutivo di provvedimento ex art. 11 l. 241/1990 rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., comprese le connesse domande risarcitorie e restitutorie.
• La diffida ad adempiere ex art. 1454 c.c. e il decorso del termine fissato dal creditore non rendono irreversibilmente efficace la risoluzione: il giudice deve comunque accertare l'esistenza di un inadempimento imputabile al debitore e di non scarsa importanza ai sensi dell'art. 1455 c.c.
• Ai fini della risoluzione per inadempimento di una convenzione pubblicistica non è sufficiente il mancato conseguimento immediato del risultato promesso quando l'amministrazione abbia dimostrato di avere attivato, con continuità e concretezza, i procedimenti e gli strumenti esecutivi necessari e il ritardo dipenda anche da condotte di terzi o da difficoltà operative non imputabili all'ente.
• La non scarsa importanza dell'inadempimento deve essere valutata in rapporto all'interesse concreto del contraente e all'equilibrio economico complessivo del rapporto; il mancato godimento di una porzione limitata dell'area non integra tale requisito se non è dimostrato che impedisca sostanzialmente l'attuazione delle obbligazioni convenzionali.
• Le domande restitutorie e risarcitorie collegate alla risoluzione presuppongono l'accertamento dell'inadempimento imputabile; escluso quest'ultimo, non possono essere riconosciuti né la restituzione del corrispettivo né il risarcimento dei danni derivanti dal mancato godimento o dalla perdita di chance.
• Il giudicato formatosi su precedenti controversie relative alla medesima vicenda non preclude un nuovo giudizio quando siano diversi gli elementi costitutivi delle azioni e l'oggetto delle domande, anche se le parti e il rapporto sostanziale coincidono.

Come è indicizzato