Sentenza n. 1046/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente impugnava il diniego comunale del permesso di costruire richiesto per un intervento edilizio inserito in un Programma Integrato di Intervento disciplinato da una convenzione urbanistica. Deduceva, anzitutto, la tardività del diniego e la conseguente formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire, invocando gli artt. 10 e 20 d.P.R. n. 380/2001 e l’art. 38 l.r. Lombardia n. 12/2005, con domanda di accertamento e di adempimento. Deduceva inoltre la violazione dell’art. 17 l. n. 1150/1942, nonché eccesso di potere e violazione del principio di non contraddittorietà dell’azione amministrativa, in relazione alla ritenuta incompatibilità tra l’intervento richiesto e i parametri urbanistico-edilizi applicabili. Chiedeva infine la restituzione delle somme versate in esecuzione della convenzione urbanistica, pari complessivamente a euro 267.085,56, comprendenti oneri di urbanizzazione, il controvalore di opere realizzate a scomputo, standard urbanistici e contributi per infrastrutture pubbliche, sostenendo che la mancata edificazione secondo gli indici convenzionali rendesse privi di causa tali pagamenti. Nel corso del giudizio il Comune rilasciava, a seguito di una nuova istanza relativa alla medesima area, un diverso permesso di costruire per due edifici unifamiliari. La ricorrente riconosceva quindi la sopravvenuta carenza di interesse quanto all’impugnazione del diniego e all’accertamento del silenzio, insistendo soltanto sulla domanda restitutoria.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse le domande di annullamento del diniego e di accertamento del silenzio-assenso, poiché il successivo rilascio di un nuovo permesso di costruire aveva soddisfatto l’interesse attuale della ricorrente rispetto alla possibilità edificatoria. Ha invece respinto la domanda di restituzione delle somme versate in esecuzione della convenzione urbanistica. Il Collegio ha ritenuto applicabili alle convenzioni urbanistiche, in quanto convenzioni di diritto pubblico, i principi civilistici compatibili con la disciplina pubblicistica. L’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. presuppone l’assenza originaria o sopravvenuta del titolo giustificativo del pagamento, per inesistenza, nullità, annullamento, risoluzione o rescissione del titolo. Nel caso esaminato, la convenzione urbanistica del 15 aprile 2009 costituiva ancora il titolo dei pagamenti e non era stata dichiarata nulla, annullata, risolta o rescissa; il suo successivo venir meno per decorso del termine non aveva prodotto una caducazione retroattiva degli obblighi già eseguiti. Il giudice ha inoltre escluso che, nell’economia complessiva della convenzione, potesse essere individuata una corrispondenza necessaria tra ciascun pagamento e una specifica utilità edificatoria non conseguita. La mancata realizzazione del programma edilizio era riconducibile a scelte o inerzia della parte privata e non ad atti o comportamenti dell’amministrazione; pertanto, il rischio dell’incompleto perfezionamento dell’operazione rimaneva a carico della società. Le somme erano quindi divenute definitive e non ripetibili. Le spese di lite sono state integralmente compensate, in considerazione della peculiarità della vicenda e del precedente contrasto giurisprudenziale sulla questione.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. n. 380/2001

  La domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire è divenuta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse a seguito del rilascio di un nuovo titolo edilizio.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  È richiamato quale fondamento della comunicazione dei motivi ostativi al rilascio del permesso di costruire impugnato.

• art. 38 l.r. Lombardia n. 12/2005

  È invocato dalla ricorrente in relazione alla formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire; la relativa domanda è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 31 c.p.a.

  È richiamato dalla ricorrente per la domanda di accertamento e di adempimento connessa alla formazione del silenzio sull’istanza edilizia.

• art. 17 l. n. 1150/1942

  È richiamato tra le norme la cui violazione è stata dedotta contro il diniego edilizio, ma la relativa questione non è stata esaminata nel merito per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 2033 c.c.

  L’indebito oggettivo consente la restituzione soltanto quando manchi il titolo giustificativo del pagamento, perché inesistente, nullo o venuto retroattivamente meno per annullamento, risoluzione o rescissione. Non si applica quando la convenzione urbanistica esista e sia rimasta efficace rispetto alle obbligazioni eseguite.

Massime di principio

• La sopravvenuta adozione di un provvedimento amministrativo favorevole, conseguito a seguito di una nuova istanza e idoneo a soddisfare l’interesse sostanziale del ricorrente, determina la sopravvenuta carenza di interesse e l’improcedibilità della domanda di annullamento del precedente diniego e della connessa domanda di accertamento del silenzio.
• Nelle convenzioni urbanistiche, l’indebito oggettivo è configurabile solo quando il titolo giustificativo del pagamento manchi originariamente o venga retroattivamente meno per nullità, annullamento, risoluzione o rescissione; il mero decorso del termine di efficacia della convenzione non comporta la restituzione retroattiva delle prestazioni già eseguite.
• La restituzione di somme versate in esecuzione di una convenzione urbanistica non può essere fondata sulla mancata realizzazione dell’intervento edilizio quando la convenzione sia rimasta valida ed efficace e la mancata edificazione dipenda da scelte, inerzia o vicende economiche del privato, anziché da un comportamento dell’amministrazione.
• Nella valutazione dell’equilibrio sinallagmatico di una convenzione urbanistica, gli obblighi delle parti devono essere considerati nella loro complessiva interrelazione e remuneratività; non è necessariamente individuabile una corrispondenza puntuale tra ciascun pagamento e una specifica opera o utilità edificatoria.

Come è indicizzato